Danno erariale Enpam, interrogazione parlamentare su Oliveti

Ho già trattato il tema nei miei “Gli emolumenti nelle casse di previdenza e il danno erariale” (https://www.mondoprofessionisti.it/casse-di-previdenza/gli-emolumenti-nelle-casse-di-previdenza-e-il-danno-erariale/) e “L’Enpam e il danno erariale”

(https://www.mondoprofessionisti.it/intervento/lenpam-e-il-danno-erariale/) ai quali non posso che fare riferimento.

È del 23 giugno u.s. la notizia della presentazione di una interrogazione, con risposta urgente, al Ministro del lavoro e al Ministro delle finanze che qui riproduco:

“Atto Camera

Interrogazione a risposta scritta 4-08274

presentato da

CAROTENUTO Dario

testo di

Martedì 23 giugno 2026, seduta n. 681

CAROTENUTO, QUARTINI, AIELLO e TUCCI. — Al Ministro del lavoro e delle politiche sociali, al Ministro dell’economia e delle finanze. — Per sapere – premesso che:

è notizia di questi giorni che il presidente dell’Ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri (Enpam) Alberto Oliveti sarebbe al centro di un’indagine della procura contabile regionale del Lazio per un presunto danno erariale di 1.968.654 euro;

a carico di Oliveti peserebbe una doppia imputazione per «condotte dolose» e «doloso arricchimento»: la prima contestazione della procura della Corte dei conti riguarderebbe lo stipendio effettivamente ricevuto da Oliveti, superiore al limite pubblico dei 240 mila euro annui in vigore fino al luglio 2025; l’altra si riferirebbe agli emolumenti percepiti da Oliveti in parallelo, per la partecipazione ai consigli di amministrazione dei fondi di gestione del patrimonio Enpam;

nell’ambito dell’inchiesta contabile in corso, Oliveti avrebbe beneficiato di compensi per la partecipazione a comitati consultivi e assemblee di fondi di investimento di diverse società di gestione del risparmio, compensi in realtà non dovuti perché tale partecipazione sarebbe «insita nei suoi doveri derivanti dal rapporto di servizio con Enpam, quello di rappresentare la stessa all’interno dei fondi di investimento». I compensi percepiti dal 2020 sarebbero stati elargiti proprio dall’ente previdenziale «in quanto quotista dei relativi fondi di investimento», generando così una «doppia retribuzione»;

inoltre, da un confronto tra le successive delibere compensi dei componenti degli organi statutari dell’Enpam del 2020 e del 2025, risulta agli interroganti che gli introiti percepiti a vario titolo avrebbero subito un incremento significativi ampliando sia le indennità fisse sia le occasioni di remunerazione;

l’indagine della Corte dei conti parte da un’inchiesta della procura di Roma per peculato, successivamente archiviata nel 2021 a carico di Oliveti e Gianroberto Costa, ex presidente della Fondazione Enasarco; nella richiesta di archiviazione si specificava che i compensi percepiti «erano a carico dei fondi di investimento e di conseguenza delle fondazioni presiedute dagli stessi» e si trattava di «compensi assegnati di norma attraverso atti deliberativi adottati dalle stesse assemblee cui partecipavano i due. È quindi onere degli organi di vigilanza interna ed esterna verificare la legittimità delle erogazioni e valutarne l’utilità, in alcuni casi dubbia»;

secondo la procura regionale, Oliveti, «pienamente consapevole sia dello strapotere esercitato in seno all’Enpam, che della carica ricoperta, ha con risolutezza piegato la funzione rivestita, in palese conflitto di interessi», realizzando gli illeciti contestati «nella convinzione di poterli perpetrare assolutamente indisturbato»;

per i magistrati contabili, «percepire emolumenti così consistenti» sarebbe incompatibile con i princìpi di «amministrazione sobria» e con il «rigoroso rispetto del principio del divieto di conflitto di interessi»; inoltre, la doppia remunerazione «rileva in termini di illecito e, quindi, di danno patrimoniale a carico di Enpam nella misura in cui la stessa beneficia delle attività e sostiene le passività generate dai fondi»; la procura contabile sarebbe altresì convinta del dolo, o dolo eventuale, perché le condotte di Oliveti sarebbero «tutte preordinate a determinare un personale ed illecito arricchimento del convenuto e il correlativo danno alla fondazione Enpam»;

la Fondazione Enpam gestisce il patrimonio previdenziale dei medici e degli odontoiatri per circa 30 miliardi di euro ed è sottoposta alla vigilanza dei Ministeri del lavoro e delle politiche sociali e dell’economia e delle finanze;

le casse previdenziali privatizzate amministrano risorse derivanti da contribuzioni obbligatorie e sono pertanto tenute ad adottare criteri di prudenza, diversificazione, trasparenza, e sana gestione, avendo come finalità esclusiva la tutela previdenziale degli iscritti –:

in attesa dell’accertamento dei fatti nelle sedi competenti, se e quali iniziative di competenza, anche normative, i Ministri interrogati intendano assumere, al fine di rafforzare la trasparenza e la tutela del patrimonio previdenziale degli iscritti, a garanzia del rispetto dei princìpi di sobria amministrazione e divieto di conflitto di interessi.” (Fonte: www.camera.it)

La Corte dei conti è, infatti, un presidio di legalità che assicura che ogni euro pubblico sia speso per il bene della comunità.

Per capire le criticità manifestate dalla riforma n. 1/2026 della Corte dei Conti è utile leggere l’intervento del suo Presidente ad un recente convegno di studi in Varese.

“Convegno – 9 a Rassegna di diritto pubblico dell’economia – Upel

Riforma delle funzioni della Corte dei conti e suoi effetti sulla pubblica amministrazione

Guido Carlino – Presidente Corte dei conti

Centro Congressi Ville Ponti – Varese 7 maggio 2026

Buon pomeriggio.

Saluto e ringrazio tutti i partecipanti a questa tradizionale rassegna, giunta ormai alla nona edizione, e in particolare le Autorità che rappresentano questo territorio.

Diamo inizio ai lavori su un tema che riguarda profili essenziali del le f unzioni e della stessa struttura della Corte dei conti nell’attuale contesto non solo giudiziario e amministrativo ma anche economico e sociale Un tema che gli organizzatori di questo evento, ai quali desidero esprimere un sincero apprezzamento, hanno affidato agli interventi di autorevoli esponenti della pubblica amministrazione, del mondo accademico e delle magistrature.

Occuparsi di Corte dei conti significa, come sanno bene tutti gli amministratori di pubbliche risorse e i cittadini, guarda re da vicino a i servizi erogati in risposta alle necessità fondamentali delle comunità che vanno inderogabilmente assicurati con efficacia ed efficienza, presupposti sublimati nei principi costituzionali di buon andamento e imparzialità dell’azione amministrativa.

Ed è proprio il buon andamento della pubblica amministrazione, in effetti, la ratio dichiarata alla base della scrittura della legge n. 1 del 2026: un modello di amministrazione pubblica capace di rispondere in maniera tempestiva ed efficiente alle crescenti attese della collettività.

Non v’è dubbio, infatti che una amministrazione di risultato presuppone sana gestione finanziaria e presidi di legalità ben saldi assicurati da un efficiente sistema giudiziario contabile e da un controllo esterno e indipendente che la nostra Carta pone in capo alla Corte dei conti

La legge n. 1 del 2026 intervien e sulle funzioni della magistratura contabile direttamente ancorate ai precetti costituzionali e cambia il quadro sia del controllo che della giurisdizione rimodellandone il profilo.

Le intenzioni del legislatore mirano espressamente a sostenere la serenità decisionale dei funzionari pubblici con un sistema di controllo inteso a incentivare l’efficienza dell’attività amministrativa e a prevenire l’insorgere di responsabilità senza porre all’iniziativa pubblica i freni della burocrazia difensiva da più parti considerata la causa sistemica dell’inefficienza amministrativa.

A contrasto della burocrazia difensiva, l’impianto della riforma incide in maniera significativa tanto sull’assetto delle attribuzioni giurisdizionali, puntando soprattutto sulla disciplina della responsabilità amministrativa, quanto sulle funzioni di ausilio all’amministrazione.

All’attenuazione esplicita della responsabilità sia sotto il profilo definitorio dell’elemento soggettivo della colpa che della quantificazione del danno addebitabile si accompagnano, infatti, un ampliamento delle funzioni di controllo preventivo e un rafforzamento dell’attività consultiva in materia di contabilità pubblica.

Il potenziamento dei meccanismi consultivi e la rinnovata estensione oggettiva dell’ambito del controllo preventivo di legittimità, sia al centro che sul sono tuttavia accomunati dal fatto di determinare effetti esonerativi della responsabilità di chi gestisce risorse pubbliche, operando sostanzialmente nell’ottica di assicurare una forma di protezione per l’amministratore o il funzionario.

La riforma appare, dunque, al di là della dichiarata e condivisibile ratio della tutela del buon andamento della pubblica amministrazione, esplicitamente finalizzata a una limitazione della responsabilità in conseguenza del rafforzamento della esimente per l’amministratore o dipendente che si sia conformato alla pronuncia preventiva della magistratura contabile, ovvero si avvalga di una sorta di silenzio assenso per decorso dei termini , istituto, questo, del tutto asistematico , ad avviso di chi vi parla, rispetto al contesto di riferimento.

La concezione di buon andamento privilegiata dalla norma viene quindi declinata in termini di riduzione del rischio individuale, trascurando la prospettiva di maggiore attenzione alla qualità complessiva dell’azione amministrativa e dei presidi di tutela delle risorse pubbliche.

C’è da chiedersi allora se la finalità effettiva che ispira l’intero provvedimento consentirà davvero un’accelerazione dell’attività amministrativa e se l’aver temperato in maniera decisa i diversi versanti della responsabilità erariale sarà risolutivo e idoneo a restituire effettive capacità manageriali ad amministratori e dirigenti.

Il legislatore, infatti, non si limita a valorizzare gli atti discendenti dal le funzioni della magistratura contabile come strumenti di supporto alla decisione dirigenziale, ma li assume come presupposto giuridico idoneo a escludere, o comunque a neutralizzare, l’imputazione di responsabilità in capo al decisore, spostando in modo dichiarato il baricentro della responsabilità sul segmento tecnico del procedimento.

Il parere e il visto, che peraltro attengono all’atto o al procedimento e non alla condotta soggetti va, non svolgono più una funzione meramente ausiliaria, ma assurgono a elemento fondante della presunzione di correttezza e di non imputabilità della decisione pubblica, producendo un effetto schermante che opera non sul profilo interpretativo, bensì su qu ello normativo.

Non va dimenticato, al riguardo che l’ampliamento dell’ambito della funzione consultiva e l’introduzione di connessioni tra controllo preventivo e regime della responsabilità amministrativa richiedono particolare attenzione al rispetto del delicato equilibrio e alla coerenza tra gli obiettivi di efficienza e l’effettività della tutela delle finanze pubbliche.

Va, infatti, tenuta a mente la funzione propria della responsabilità amministrativa quale strumento di equilibrio tra libertà dell’azione pubblica e tutela dell’interesse collettivo: se un eccesso di responsabilità può incentivare l’inerzia, un eccesso di deresponsabilizzazione favorisce indubbiamente il lassismo burocratico.

Il rischio da scongiurare, è proprio quello di un’amministrazione nella quale il soggetto agente (amministratore, dirigente o funzionario), la cui responsabilità viene ridotta da presidio dell’interesse pubblico a variabile gestibile e assicurabile, non è più il soggetto chiamato a decidere responsabilmente, ma il soggetto chiamato ad attivare strumenti di protezione per non rischiare di incorrere in processi per danno erariale.

***

Sul piano formale, il legislatore non ha adottato la tecnica di riscrittura ex novo di un testo normativo, quanto piuttosto quella della novellazione delle disposizioni presenti nella legge n. 20 del 1994, che continua a rappresentare la tavola fondante di riferimento per la declinazione dei principi del controllo e della giurisdizione contabile.

L’applicazione renderà, dunque, necessario un coordinamento delle nuove norme con la legislazione corrente. È evidente che l’interpretazione delle nuove disposizioni che regolano le funzioni della Corte, non sempre univoche e puntuali, debba comunque riferirsi e conformarsi ai principi costituzionali, al quadro normativo previgente e agli obblighi derivanti dall’ordinamento eurounitario, in linea con esigenze di certezza del diritto, di ragionevolezza e di parità di trattamento.

L’alto grado di ambiguità semantica e sintattica della nuova disciplina in vigore dal 22 gennaio 2026, soggetta a diverse opzioni ermeneutiche, ha indotto molte Sezioni della Corte dei conti a pronunciarsi sulla interpretazione delle norme con orientamenti giurisprudenziali ispirati a criteri di coerenza sistematica, nel rispetto dei valori costituzionalmente protetti.

Quanto all’attività consultiva, ad esempio, le Sezioni, attraverso un’attenta lettura non solo letterale, ma anche logico sistematica, iniziano ad alimentare i primi orientamenti circa il campo di applicazione della norma e il perimetro della tipologia di atti sui quali è possibile chiedere pareri alla Corte dei conti.

Fermo restando, come bene evidenziato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti in sede consultiva, che in risposta alle richieste di parere solitamente originate da una esigenza gestionale dell’Amministrazione l’ausilio consultivo della magistratura contabile può essere dato “solo ed esclusivamente sulla corretta interpretazione di principi, norme ed istituti riguardanti la contabilità pubblica”, rimanendo ovviamente preclusa qualsiasi forma di coamministrazione o di cogestione incompatibile con la posizione di neutralità, indipendenza e imparzialità che contraddistingue l’attività magistratuale.

Il legislatore è intervenuto con significative modificazioni su molteplici aspetti che vanno dall’estensione della scusante degli atti ammessi a controllo preventivo all’introduzione della nuova disciplina del c.d. potere riduttivo, dall’esordio della prescrizione in cinque anni del diritto al risarcimento del danno all’obbligatorietà dell’assicurazione a copertura dei danni e del connesso litisconsorzio necessario dell’assicuratore nel processo contabile.

Tra i diversi profili toccati, rileva il criterio più restrittivo di perimetrazione della colpa grave, che acquista una nuova definizione in parte difforme da quella già presente all’art. 2 , comma 3 del d.lgs. n. 36 del 2023.

Per la su a configurazione , secondo il dettato normativo, non è sufficiente una generica grave negligenza o distrazione, imprudenza e imperizia, peraltro espressamente contemplate nel vigente codice dei contratti pubblici, ma la condotta deve implicare violazione manifesta del quadro normativo ovvero un travisamento dei fatti oggetto di disamina Il concetto di colpa grave sembrerebbe essere così circoscritto ai soli errori da procedimento, con una tipizzazione chiusa, costruita attorno a figure sintomatiche proprie dell’attività procedimentale e provvedimentale, con l’effetto di escludere tutte le ipotesi di condotte diverse da quelle propriamente afferenti all’azione amministrativa, come quelle attività materiali ove vengono in evidenza violazioni di regole di buona prassi e di linee guida ovvero contegni contrari ai canoni di perizia, prudenza e diligenza.

Se così fosse, interi settori dell’azione amministrativa potrebbero restare sottratti alla responsabilità per effetto di una lettura eccessivamente rigida della riforma, certamente non voluta dal Parlamento.

Correttamente i primi orientamenti giurisprudenziali, con un’interpretazione costituzionalmente orientata delle nuove disposizioni, hanno ritenuto che la tipizzazione della colpa grave della legge n. 1 del 2026 non è affatto esaustiva delle fattispecie di illecito erariale colposo, soprattutto per le attività non provvedimentali e quindi comportamentali, che vanno valutate alla stregua del canone generale, cioè della clausola aperta della colpa grave come definita dalla giurisprudenza e ancorata al caso concreto.

L’introduzione di tetti al risarcimento nell’obbligatorio esercizio del potere riduttivo incidendo sulla configurazione della responsabilità erariale quale sino a ora l’abbiamo conosciuta, potrebbe porre il problema della qualificazione giuridica dell’istituto.

Al riguardo, le prime sentenze emesse nella vigenza della riforma sostengono il permanere del carattere compensativo riparatorio della responsabilità erariale e non già una trasformazione a contenuto sanzionatorio pecuniario.

La natura “risarcitoria” dell’azione di responsabilità sembra, tuttavia, mal conciliarsi, in termini di ragionevolezza, con la scelta del legislatore di riallocare la parte maggiore del rischio a carico della collettività danneggiata.

Il recupero della mancata entrata potrà comportare una inevitabile riduzione dei servizi forniti ai cittadini, determinando così una consequenziale “socializzazione” della perdita economica.

Rischio, questo, già individuato dalla stessa Corte costituzionale che, con sentenza n. 132/2024, aveva, de iure condendo, segnalato la necessità di vagliare con attenzione l’introduzione di limiti oltre i quali il danno non viene addossato al dipendente pubblico ma rimane a carico dell’amministrazione nel cui interesse esso agisce.

Il Giudice contabile, in relazione a tale specifico profilo, ha ritenuto necessario, prima di pronunciarsi nel merito interpellare il Giudice delle leggi per contrasto con le norme costituzionali ed eurounitarie che governano la sana e corretta gestione delle risorse pubbliche.

Oltre alla definizione tipizzata e restrittiva di colpa grave, la riforma ha introdotto una presunzione iuris tantum di buona fede a favore dei titolari degli organi politici (art. 1, comma 1 bis, l. n. 20/1994), in assenza di pareri tecnici formali contrari e salvo il dolo.

Va scongiurato il rischio che siffatta presunzione possa provocare una deresponsabilizzazione degli organi politici e creare conflittualità con i dirigenti e con i funzionari pubblici che, a causa dell’estensione della cosiddetta esimente politica, potrebbero essere indotti a incrementare proprio quelle condotte di “burocrazia difensiva” contrarie al buon andamento della P.A., che il legislatore ha inteso ridurre.

A ciò aggiungasi che i dirigenti per effetto della norma che àncora il termine di decorrenza della prescrizione al mero verificarsi del danno, prescindendo dal momento in cui l’amministrazione sia venuta a conoscenza del medesimo saranno chiamati a un inevitabile attivismo nel segnalare eventi in astratto pregiudizievoli ma non del tutto delineati nei loro aspetti oggettivi e soggettivi per evitare di incorrere nella specifica ipotesi di responsabilità prevista per l omessa denuncia.

Fin dall’entrata in vigore della legge n. 1 del 2026, le Sezioni giurisdizionali della Corte dei conti hanno dato applicazione alla novella e sono state chiamate a valutare sia questioni interpretative che l’incidenza delle novità, con numerose pronunce giurisprudenziali, che, in particolare, hanno riguardato, a mente dell’art. 6, i procedimenti in corso e quelli in cui è stata resa sentenza non ancora

passata in giudicato.

Al riguardo, va evidenziato che la mancata previsione di una norma transitoria necessaria per disciplinare il percorso procedurale applicabile determina, tra l’altro, antinomie interpretative e disparità di trattamento fra i cittadini, peraltro segnalate dagli organismi istituzionali dell’avvocatura e dalle associazioni forensi.

Mi preme evidenziare, inoltre, che la legge non ha fornito alcuna disciplina né ha eliminato il cosiddetto doppio binario, anzi ne determinerà l’ulteriore ampliamento, con la conseguenza che talune controversie di responsabilità, ancorché di eguale contenuto, potranno costituire oggetto di due processi conosciuti da giurisdizioni diverse, quella contabile e quella ordinaria, con disciplina differente e con esiti giudiziari che possono essere tra loro contrastanti.

Ciò in conseguenza del fatto che l’iniziativa processuale può essere presa non solo dalla Procura della Corte dei conti ma anche dall’amministrazione danneggiata che non vede più integralmente soddisfatte le proprie ragioni di credito nel giudizio contabile.

Tale inutile duplicazione di attività giurisdizionale rappresenta non solo una palese violazione del principio del ne bis in idem ma anche un a diminuzione delle garanzie per gli agenti pubblici in presenza di un’azione civile come tale non esercitata da un organo pubblico neutrale ed esterno alla p.a. a., quale il pubblico ministero contabile.

Questa nuova mappatura del complesso dei compiti affidati alla Corte dei conti si accompagna a una ampia rivisitazione delle strutture organizzative che la legge rimette alla delega la cui attuazione presenta non poche difficoltà e perplessità.

Ci si interroga infatti sugli effetti correlati a profili eterogenei che vanno da gli aspetti organizzativi a quelli del riordino delle funzioni tenuti insieme da un unico principio di portata generale quale un ulteriore incremento dell’efficienza della Corte dei conti.

L’attuazione della delega non può non tenere conto sia del complessivo contesto costituzionale in cui vanno a inserirsi principi e criteri direttivi, purtroppo caratterizzati da evidente genericità, sia del le finalità perseguite, nella prospettiva di servizio alla collettività, dal le distinte funzioni assegnate alla Corte dei conti.

Il punto che va osservato con particolare considerazione attiene alla previsione di svolgimento unitario delle differenti funzioni della magistratura contabile che, pur concepite in rapporto di reciproca complementarità, sono dalla Costituzione tenute ben separate in due distinti articoli collocati in titoli e sezioni diversi. Il titolo III si riferisce al Governo e l art. 100 è inserito nella sezione concernente gli organi ausiliari. I l titolo I V alla Magistratura e l art. 103 è innestato nella sezione riferita al l’ordinamento giurisdizionale Pur esercitate al comune fine di dare attuazione al principio di buon andamento, le due funzioni vanno infatti tenute distinte essendo diversi gli obiettivi perseguiti e gli interessi immediatamente tutelati. Sappiamo tutti, del che le attribuzioni di controllo sono focalizzate su atti e su gestioni pubbliche nella loro dimensione oggettiva; quelle giurisdizionali su condotte e su comportamenti soggettivi di chi svolge l’attività di amministrazione.

Un’attenta riflessione merita, altresì, il forte accentramento della funzione requirente con poteri sensibilmente più incisivi sul Procuratore generale della Corte, cui si accompagna una compressione dell’autonomia nell’esercizio di tale funzion e a livello territoriale.

In sede di attuazione della delega legislativa dovrà quindi emergere l’esigenza di una interpretazione operante nel pieno rispetto non solo dell’art. 76 della Costituzione, ma anche dei principi costituzionali su cui si fondano l’organizzazione e l’esercizio delle funzioni magistratuali della Corte dei conti e dell’organo del pubblico ministero presso di esso istituito.

Siamo ben consapevoli di essere all’inizio di una sfida culturale, di fronte a una nuova pagina che, come abbiamo visto, reca con sé diversi punti critici e richiede tra l’altro, l’apporto prezioso della dottrina, oltre a una corretta e valida interpretazione giurisprudenziale.

Dovrebbe essere chiaro a tutti, come lo era per i Padri costituenti, che la magistratura contabile, pur nel rispetto di opposti approcci culturali, non potrà mai venir meno al ruolo assegnatole dalla Costituzione di garante indipendente della finanza pubblica contro ogni forma di cattiva gestione, di spreco o di danno all’erario.

La Corte dei conti è, infatti, un presidio di legalità che assicura che ogni euro pubblico sia speso per il bene della comunità.

Nello spirito di leale collaborazione, la Corte è disponibile a mantenere vivo il proficuo dialogo volto alla migliore applicazione del rinnovato ordito normativo.

Per gli amministratori potrebbero aprirsi spazi di maggiore certezza, ma anche il rischio di una deresponsabilizzazione capace di indebolire la qualità dell’azione pubblica, lasciando aperta la porta a una minor tutela delle risorse collettive.

L’obiettivo comune resta il buon andamento.

Un amministratore che non firma per paura è un amministratore fermo, ma un amministratore che firma senza diligenza è un amministratore che tradisce il patto con i cittadini.

La scelta migliore per il bene della comunità non è quella che presenta il minore grado di esposizione personale, ma quella più efficiente e più rispondente all’interesse pubblico, che trova espressione in un agere amministrativo orientato non alla gestione prudenziale del rischio, ma al “coraggio” di avviare iniziative destinate al soddisfacimento dei bisogni collettivi.”