L’Enpam e il danno erariale.

“La giurisprudenza ha giocato un ruolo fondamentale nel definire la natura e i limiti del potere normativo delle Casse privatizzate, riflettendo e talvolta guidando l’evoluzione interpretativa. La Corte di Cassazione, in particolare la Sezione Lavoro, ha progressivamente consolidato l’orientamento che qualifica gli atti regolamentari delle Casse come atti di natura privatistica e negoziale. Numerose pronunce (tra cui si possono citare, a titolo esemplificativo e non esaustivo, Cass. Civ., Sez. Lav., 25 agosto 2020, n. 177025671; Cass. Civ., Sez. Lav., 18 gennaio 2021, n. 694, ord.85; Cass. Civ., Sez. Lav., 12 giugno 2023, n. 16586, ord.1285) hanno ribadito che l’ente di diritto privato agisce con strumenti propri di tale diritto, pur perseguendo un interesse pubblico. Secondo questo filone, la deroga alla legge è possibile se necessaria per la sostenibilità finanziaria, purché nel rispetto dei limiti legali (L. 335/95, ecc.) e dei principi come il pro-rata, gradualità ed equità intergenerazionale. La Corte Costituzionale si è pronunciata più volte sulla natura e il ruolo delle Casse privatizzate. Con la sentenza n. 248 del 1997, la Corte ha esaminato il D. Lgs. 509/1994, riconoscendo la permanenza della natura di servizio pubblico delle attività svolte nonostante la privatizzazione formale, la persistenza dei controlli ministeriali e della Corte dei conti, e l’obbligatorietà dell’iscrizione e contribuzione. La Corte ha affermato che il finanziamento (anche indiretto tramite obbligo di iscrizione e contribuzione) configura un sistema di finanziamento pubblico. Successivamente, con la sentenza n. 7 del 2017, la Corte Costituzionale ha riordinato principi importanti, sottolineando che la tutela degli equilibri finanziari della Cassa è strumentale alla garanzia delle posizioni previdenziali degli iscritti (Art. 38, comma 2, Cost.). Il Consiglio di Stato si è concentrato maggiormente sulla qualificazione soggettiva degli enti privatizzati, riconoscendo che, nonostante la personalità giuridica privata, essi possono presentare i requisiti di organismo di diritto pubblico in relazione a specifiche attività, come l’aggiudicazione di contratti (sottoponendoli, quindi, alle procedure ad evidenza pubblica). Le pronunce del Consiglio di Stato hanno confermato che la natura pubblicistica delle finalità giustifica l’applicazione di un regime misto, pur ribadendo che la natura privata del soggetto rimane un punto fermo. Nel complesso, la giurisprudenza riflette la tensione tra la forma privata dell’ente e la natura pubblica della funzione. Mentre la Cassazione tende a enfatizzare gli strumenti privatistici con capacità di deroga, la giurisprudenza amministrativa e costituzionale evidenziano i profili pubblicistici e il regime misto, riconoscendo i vincoli e i controlli che distinguono questi enti da soggetti privati puri.” (La natura giuridica degli atti delle Casse privatizzate di avv. Annamaria Silvana Palumbo).

Il 19 maggio 2026 la Corte dei conti ha depositato la sua relazione su Enpam 2024 dove così conclude:

“L’Enpam, costituito nel 1937 come cassa previdenziale del sindacato dei medici e poi trasformato nel 1950 in ente di diritto pubblico, è una fondazione di diritto privato, nata dalla trasformazione prevista dal d.lgs. n. 509 del 1994; essa svolge le attività previdenziali ed assistenziali a favore di medici e odontoiatri, categorie professionali per le quali l’Ente era stato originariamente istituito.

L’adesione all’Enpam è obbligatoria per tutti gli iscritti agli Albi professionali delle predette categorie, nonché per i medici chirurghi e gli odontoiatri che operano “a rapporto professionale” (art. 5 dello statuto) con le istituzioni pubbliche e private che erogano assistenza sanitaria. L’Enpam è soggetta alla vigilanza del Ministero del lavoro e delle politiche sociali e del Ministero dell’economia e delle finanze.

L’Ente gestisce la previdenza attraverso gestioni distinte, tra loro legate da vincolo di solidarietà e raggruppate in due fondi (o comparti): uno di previdenza generale, l’altro di medicina convenzionata ed accreditata.

Il fondo di previdenza generale è diviso in due gestioni: la “Quota A”, in cui sono obbligatoriamente inseriti tutti i medici e gli odontoiatri iscritti agli ordini professionali, e la “Quota B”, per gli esercenti la libera professione, ivi inclusi contratti a progetto, collaborazioni, attività di lavoro autonomo occasionale e intra moenia.

Il comparto relativo ai medici convenzionati e accreditati con il S.S.N., comprende le gestioni destinate ai medici convenzionati generici o di medicina generale, ai medici convenzionati ambulatoriali e agli specialisti esterni convenzionati.

Il costo complessivo per gli organi, nel corso dell’esercizio in esame registra un decremento pari allo 0,55 per cento. Il relativo valore per il 2024 è pari a euro 2.818.025 a fronte di euro 2.883.746 del 2023.

I costi e gli oneri relativi al trattamento economico del personale ammontano complessivamente nel 2024 a 45,16 mln, in aumento rispetto all’esercizio precedente. Il personale in servizio (501 unità al 31 dicembre 2024), ha registrato in corso d’anno la cessazione di 11 unità, nonché 4 assunzioni di personale con contratto a tempo indeterminato e 1 assunzione a tempo determinato. La Sezione raccomanda comunque una costante attenzione ai costi del personale, considerato l’andamento rilevato nei precedenti esercizi e l’elevata incidenza sul bilancio dei medesimi. Ed analogamente raccomanda una più attenta valutazione delle spese relative alle prestazioni professionali (specie quelle consulenziali e di studio) e delle loro modalità di assegnazione, in considerazione del costo, che resta elevato.

La Sezione rileva poi la necessità di monitorare il ricorso agli incarichi esterni, verificando prioritariamente la sussistenza delle competenze interne per lo svolgimento delle attività oggetto del conferimento, anche attivando percorsi di valorizzazione del personale, tenuto conto che l’oggetto degli affidamenti in parte riguarda attività ordinaria dell’Ente a carattere continuativo.

Il risultato di esercizio si attesta a 1,11 mld, rispetto ai 538,35 mln del 2023 (+107 per cento). Ad esso ha contribuito il risultato della gestione finanziaria: il saldo fra proventi e oneri finanziari, infatti, è aumentato dai 695,44 mln del 2023 agli 1,18 mld del 2024. In aggiunta, le rettifiche di valore delle attività finanziarie sono passate dai -281 mln del 2023 ai -99,65 mln del 2024, migliorando in modo consistente, per effetto delle minori svalutazioni effettuate, il saldo finanziario, che si va ad aggiungere al risultato positivo della gestione caratteristica.

Il patrimonio netto al 31 dicembre 2024 risulta in aumento, a seguito del risultato di esercizio, attestandosi a 26,86 mld. La riserva legale accantonata dall’Ente eccede abbondantemente il limite delle cinque annualità delle pensioni in essere nel 1994, stabilito dall’art. 59, comma 20, della legge 27 dicembre 1997, n. 449. Allo stesso modo, la riserva legale eccede anche il limite di cinque volte l’onere per pensioni in essere alla data del 31 dicembre 2024, ritenuto congruo dall’art. 5, comma 1, del d.m. 29 novembre 2007, emanato dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, decreto con il quale sono stati determinati i criteri per la redazione dei bilanci tecnici.

La componente più cospicua dello stato patrimoniale è rappresentata dall’attivo circolante, il valore del quale, nel 2024, corrisponde a circa il 61 per cento del totale; tendono invece a ridursi, anche in valore assoluto (da euro 88.264.059 nel 2023 ad euro 85.303.211 nel 2024), le immobilizzazioni materiali.

Nel complesso, il peso delle attività immobiliari mantiene una sostanziale stabilità, dopo una tendenza alla diminuzione; infatti, la relativa quota di incidenza, nel 2024, rappresenta circa il 20 per cento del totale degli investimenti patrimoniali.

Si segnala un rendimento a mercato del portafoglio complessivo positivo del 4,08 per cento (nel 2023 era pari al 6,54 per cento ma determinato con metodi differenti).

Questa Sezione ribadisce la scelta di proseguire nella allocazione delle risorse verso asset a non elevato rischio, da porre in correlazione alla peculiarità della gestione del risparmio previdenziale che persegue l’obiettivo di una redditività idonea ad assicurare la sostenibilità del regime previdenziale in un orizzonte temporale molto ampio.

I debiti risultano in aumento nel 2024, con una variazione rispetto all’esercizio precedente pari al 24,02 per cento, attestandosi a 258,12 mln. È da rilevare, inoltre, come tale ammontare – che vede aumentare i valori di numerose componenti (particolarmente, i debiti tributari, quelli verso le banche e i debiti verso gli iscritti), mentre diminuiscono, fra gli altri, i debiti verso la controllata, il personale e i fornitori – trovi copertura prendendo a riferimento l’attivo circolante dell’Ente.

Il rendiconto finanziario rileva, per le disponibilità liquide unite alla liquidità dei conti di gestione del patrimonio mobiliare, una variazione positiva, nel 2024, di euro 81.197.747, a fronte del saldo positivo di euro 329.200 del 2023.

Pur preso atto che nella nota integrativa è stato esplicitato che nella liquidità da rendiconto finanziario “è ricompresa anche la liquidità delle operazioni di vendita dei titoli diretti”, si evidenzia l’esigenza, stanti i criteri dettati dal principio contabile Oic 10, che la rappresentazione di cui al predetto documento contabile abbia ad oggetto le sole disponibilità liquide costituite “dai depositi bancari e postali, dagli assegni e dal denaro e valori in cassa”, come già rilevato nella precedente relazione e, nella specie, ammontanti ad euro 348.775.037.

I contributi eccedono la spesa per pensioni per tre fondi dei cinque gestiti dall’Ente; il rapporto fra le due grandezze conferma una generale tendenza al peggioramento, passando – in termini complessivi – da 1,11 del 2023 a 1,09 del 2024.

Anche il rapporto fra il numero totale degli iscritti e quello delle pensioni erogate registra un’ulteriore diminuzione, attestandosi nel 2024 su un valore di 1,98 (era pari a 2,13 nel 2023). Analogo andamento si riscontra per ciascuno dei Fondi, ad esclusione di quello degli specialisti esterni.

La Fondazione, in attuazione della delibera del Consiglio di amministrazione n. 56 del 16 giugno 2022, ha provveduto, con il supporto di un attuario, all’aggiornamento del bilancio tecnico, con decorrenza formale dal 1° gennaio 2023 e termine previsione al 2070, onde tener conto nelle proiezioni degli effetti delle modifiche apportate ai regolamenti del Fondo di previdenza generale e del Fondo della medicina convenzionata e accreditata afferenti, rispettivamente, alla rivalutazione di contributi minimi e all’applicazione di aliquote aggiuntive.

Successivamente, con delibera del Consiglio di amministrazione n. 90 del 18 settembre 2025, Enpam ha adottato il bilancio tecnico al 31 dicembre 2023, con periodo di riferimento 2024-2073; nella documentazione relativa al bilancio preventivo 2026, l’Ente riporta come siano stati considerati per i primi due anni di previsione dello stesso documento (2024 e 2025) i risultati del bilancio consuntivo 2024 e le erogazioni al momento previste per il 2025.

Complessivamente, il saldo previdenziale viene previsto negativo nel periodo dal 2025 al 2044, mentre il saldo totale è negativo dal 2030 al 2040; il patrimonio è previsto sempre positivo.

Le proiezioni attuariali per il periodo 2023-2070 prevedono:

– per il Fondo medici di medicina generale, un saldo previdenziale negativo negli anni 2024-2044, un saldo totale negativo nel periodo 2025-2044 e un patrimonio negativo nel periodo 2038-2049;

– per il Fondo generale “Quota A”, un saldo previdenziale negativo nei periodi 2024-2039 e 2068-2072, il saldo totale è previsto negativo negli anni 2024-2040;

– per il Fondo generale “Quota B”, un saldo previdenziale negativo negli anni a partire dal 2043, mentre il saldo totale è previsto negativo dal 2065;

– per la gestione medici specialisti ambulatoriali, saldi previdenziali negativi dal 2024 al 2051, saldi totali negativi dal 2024 al 2051, patrimonio negativo dal 2039 al 2061;

– per la gestione specialisti esterni, saldi previdenziali negativi e totali negativi nel primo biennio e patrimonio negativo nel periodo 2024-2029.

L’esito delle proiezioni induce questa Corte – ritenendosi opportuno il raggiungimento e il tendenziale mantenimento di una situazione di equilibrio su tutte le gestioni che interessano l’Ente – a raccomandare l’attento monitoraggio sulle stesse gestioni e il miglioramento degli effettivi andamenti rispetto alle ipotesi adottate nei calcoli attuariali, al fine delle successive conseguenti determinazioni.

La Fondazione è azionista al 100 per cento della Enpam Real Estate Srl, costituita nel 2003, originariamente, per gestire in usufrutto alcune proprietà alberghiere della Fondazione medesima e successivamente, con attività più ampia, nella gestione dei servizi immobiliari. La società presenta un risultato di esercizio positivo, anche se in diminuzione rispetto all’esercizio precedente (2,47 mln rispetto a 3,90 mln del 2023). Infine, l’Ente ha costituito una fondazione denominata “Enpam 5×1000 – Ets” onlus, con lo scopo di ottenere – tramite lo strumento della destinazione del 5 per mille dell’Irpef – fondi da utilizzare per l’assistenza degli iscritti pensionati non autosufficienti e dei loro coniugi. Stanti i rilievi circa le modalità e gli obiettivi di tale iniziativa formulati dai Ministeri vigilanti, l’operatività della fondazione è stata bloccata, ma attualmente risulta attiva una nuova fondazione registrata all’anagrafe delle onlus, a partire dall’aprile 2020.” (Determinazione e relazione sul risultato del controllo eseguito sulla gestione finanziaria dell’ente nazionale di previdenza ed assistenza dei medici e degli odontoiatri (ENPAM), 2024)

Giuseppe Visconte su I limiti della Corte dei conti nell’accertamento della responsabilità amministrazione in www.ildirittoamministrativo.it così scriveva:

“4. Il concetto di danno erariale e la responsabilità amministrativa.

 Con riferimento al danno erariale, come sopra esposto, esso rappresenta il pregiudizio che l’amministrazione ha dovuto sopportare per risarcire il terzo danneggiato dal pubblico dipendente, per il ristoro del quale la stessa può agire contro quest’ultimo in virtù del rapporto di servizio che alla stessa li lega. Il danno erariale deve essere certo, cioè determinato o determinabile, deve sussistere al momento della verificazione dell’illecito fino al momento della decisione e deve colpire il patrimonio dell’ente pubblico in maniera diretta, non assumendo rilievo, come si è sopra visto, il danno indiretto, cioè il danno provocato ad una società partecipata il cui patrimonio è composto da azione delle quali è proprietario l’ente pubblico.

Ci si è chiesti in passato se assumesse rilievo il danno all’immagine4 della pubblica amministrazione provato dal dipendente che incorre nella responsabilità amministrativa. La giurisprudenza lo ricostruiva come il vulnus al rapporto di fiducia che deve intercorrere tra cittadino e istituzioni provocato dal diffondersi della notizia dell’illecito. In passato la giurisprudenza tendeva ad escludere la risarcibilità di tale ipotesi di danno, in quanto ritenuto non suscettibile di valutazione economica o al massimo si riteneva risarcibile nella misura delle spese sostenute in via straordinaria dalla pubblica amministrazione per il recupero della propria immagine. Ben presto però tale opinione fu abbandonata per il fatto che la giurisprudenza contabile non riteneva idoneo detto criterio per la quantificazione del danno, dal momento che poteva benissimo prescindersi dallo stesso e ritenersi risarcibile tale ipotesi di danno, facendo rientrare lo stesso nel combinato disposto dell’art. 2043 c.c., secondo la lettura più avanzata che a partire dal 2003 si andava affermando, con l’art. 97 Cost. e quindi con il principio del buon andamento della pubblica amministrazione. Così la quantificazione del danno poteva avvenire anche in forma equitativa ex art. 1223 c.c. e considerando una serie di parametri quali la gravità dell’illecito e la rilevanza dell’interesse tutelato, la posizione gerarchica del dipendente responsabile, l’indignazione e la sfiducia ingenerata nei cittadini, ecc.

5. Il sindacato del giudice contabile e l’attività amministrativa. In virtù poi del principio della separazione dei poteri, che è alla base del nostro sistema costituzionale, ovviamente la Corte dei Conti, nell’accertamento della responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici, incontra il limite rappresentato dalle scelte discrezionali che l’amministrazione può fare.

Bisogna, anzitutto, al fine di chiarire quali sono i limiti che il giudice contabile può incontrare in tale accertamento, distinguere l’attività amministrativa in attività vincolata, discrezionale amministrativa, discrezionale tecnica, oltre al merito. Mentre l’attività vincolata non pone limiti, dal momento che è il legislatore a stabilire in quali ipotesi ed in che modo il potere attribuito all’amministrazione deve essere dalla stessa esercitato, problemi maggiori si pongono nel caso dell’attività discrezionale, in cui il legislatore fissa lo scopo che l’amministrazione deve raggiungere, ma lascia la stessa libera di stabilire le modalità per raggiungerlo. L’attività discrezionale va poi distinta in quella amministrativa, in cui l’amministrazione, nel fare le proprie scelte, pondera gli interessi pubblici e privati coinvolti, e in quella tecnica in cui l’amministrazione deve formulare un giudizio sulla base di conoscenze specialistiche che riguardano una determinata materia. Il sindacato del giudice sull’attività discrezionale tecnica, negli ultimi anni, è diventato sempre più penetrante, in quanto diretto a verificare la correttezza, sotto il profilo tecnico, dei passaggi attraverso i quali l’amministrazione è addivenuta a quel determinato giudizio. Invece, il sindacato sull’attività discrezionale amministrativa è molto più limitato, dal momento che il giudice può fare una verifica solamente in termini di eccesso di potere, le cui figure sintomatiche che possono determinare una situazione di illegittimità sono l’insufficienza dell’istruttoria, la contraddittorietà della motivazione, l’incoerenza tra gli atti del procedimento, al fine di valutare la logicità, la ragionevolezza e la coerenza delle scelte discrezionali formulate dall’amministrazione. Il merito, invece, non rappresenta un settore dell’attività amministrativa, ma un’ottica, così come la legittimità, sulla base della quale l’amministrazione formula le proprie scelte, facendo riferimento ai parametri dell’opportunità e della convenienza.

Così, il giudice contabile non può certamente sindacare il merito, cioè l’opportunità di una scelta sotto il profilo dell’interesse pubblico che l’amministrazione deve soddisfare, ma questo non significa che l’amministrazione può formulare delle scelte arbitrarie, in contrasto con i fini che il legislatore le ha imposto di realizzare.

Quindi, il giudice contabile può accertare, secondo la giurisprudenza della Cassazione, la legittimità degli atti amministrativi, anche se non per l’annullamento degli stessi, compito che spetta al giudice amministrativo, ma per valutare il comportamento complessivo dell’amministrazione e del dipendente pubblico che la rappresenta, rappresentando l’atto amministrativo illegittimo una concausa efficiente nella produzione del danno erariale. Sicché, il giudice contabile potrà fare una valutazione in termini di legittimità non solo per violazione di legge, ma anche per cattivo uso del potere, dal momento che si è palesata una situazione di illogicità, di incoerenza o di irrazionalità delle scelte formulate dalla pubblica amministrazione nel perseguimento dell’interesse pubblico5.

Altresì, il giudice contabile ha visto negli ultimi anni espandersi il proprio raggio d’azione nell’accertamento della responsabilità amministrativa dei dipendenti pubblici, soprattutto dopo il potenziamento delle autonomie locali, in quanto sono entrati nell’ambito della valutazione di legittimità parametri che prima riguardavano il merito, quali i criteri dell’economicità e dell’efficienza, per effetto della riforma introdotta con la legge 15/2005 nell’ambito dell’art. 1 della legge 241/1990. Così il giudice contabile valuterà non solo se l’atto amministrativo è legittimo, ma lo valuterà anche sotto il profilo dell’analisi costi/benefici.

A ciò si aggiunga che le scelte discrezionali saranno scrutinate dal giudice contabile non solo sotto il profilo della ragionevolezza, ma anche sotto quello della proporzionalità dell’azione amministrativa. Tale profilo è entrato nel nostro ordinamento per il tramite della giurisprudenza comunitaria, la quale nel confezionamento dei bandi di gara ha imposto alle amministrazioni l’individuazione di requisiti che siano proporzionati alle opere pubbliche da realizzare. Così, questo principio ha ricevuto un’applicazione generalizzata anche nelle scelte discrezionali della pubblica amministrazione, la quale deve formulare non solo la scelta più ragionevole, ma anche quella, tra le alternative possibili, che allo stesso tempo sia in grado di realizzare l’interesse pubblico ritenuto primario dall’amministrazione procedente, arrecando agli altri interessi coinvolti nel procedimento amministrativo sia pubblici che provati, il minor sacrificio possibile6. La proporzionalità della scelta verrà verificata sotto il profilo della idoneità dei mezzi a perseguire il fine individuato dal legislatore, sotto il profilo della necessarietà di quel tanto di potere che serve a raggiungere il fine con il minor sacrificio possibile per gli interessi e sotto il profilo dell’adeguatezza, quale indice di misurazione del grado di soddisfazione che la scelta ha riscosso per gli altri interessi.

Con la progressiva trasformazione della pubblica amministrazione in amministrazione di risultato che deve garantire, oltre alla legittimità formale e all’opportunità della scelta, anche la correttezza della stessa sotto il profilo dei parametri dell’efficienza e dell’economicità, si è assistito ad una progressiva penetrazione del giudice contabile nella valutazione di aspetti che prima gli erano sottratti, valorizzandosi in questo modo il compito di fungere da arbitro della correttezza formale e sostanziale dei comportamenti dei pubblici amministrazione, in linea con il ruolo, che la Corte Costituzionale gli ha riconosciuto di organo dello Stato-Comunità garante degli equilibri della finanza pubblica.”

Segnalo, da ultimo, l’articolo “Profili di danno erariale diretto e indiretto nelle società partecipate” di Vincenza Tiziana Costarella in Di Centro Studio Europeo 19.06.2025:

“La gestione delle società partecipate dagli enti pubblici rappresenta uno dei campi più delicati e complessi dell’impianto giuridico contemporaneo, situandosi al crocevia tra diritto pubblico e diritto privato. La crescente diffusione di queste entità ha spinto dottrina e giurisprudenza ad approfondire i profili di responsabilità amministrativa e contabile, con particolare riguardo al danno erariale, sia nella sua forma diretta, in quanto derivante da atti gestionali illeciti, sia nella sua forma indiretta, in quanto conseguente all’omissione di controllo da parte degli organi di vigilanza o dell’ente pubblico partecipante. Il presente contributo, partendo dal dettato normativo del D.lgs.19 agosto 2016, n. 175 (TUSP – Testo Unico in materia di Società a Partecipazione Pubblica), vuole analizzare, senza pretesa di esaustività, le ricadute che la gestione delle partecipate esercita sul confine tra diritto pubblico e diritto privato, con un focus sul ruolo degli amministratori, dei sindaci e sull’efficacia dell’azione erariale per mala gestio.

Tanto premesso, è possibile entrare nel merito della trattazione a partire dalla distinzione tra danno erariale diretto e danno erariale indiretto nelle società partecipate. Tale distinzione si fonda sul diverso modo in cui il pregiudizio si manifesta. In specie, si parla di danno diretto quando l’illecita condotta incide immediatamente sul patrimonio dell’ente pubblico socio; ciò accade, ad esempio, nei casi di conferimenti effettuati senza giustificazioni economiche oppure di acquisti di partecipazioni prive di utilità. Si configura, invece, un danno indiretto quando le conseguenze pregiudizievoli derivano in modo mediato dalla gestione della società partecipata, comportando ad esempio la necessità di interventi finanziari da parte dell’ente per fronteggiare le perdite quali il ripianamento delle perdite, il versamento di nuovi capitali o la rinuncia a crediti vantati.

Per comprendere appieno le dinamiche del danno erariale nelle società partecipate, è fondamentale operare una distinzione preliminare tra queste e le società in house. Il concetto di in house providing ha assunto un ruolo centrale nella disciplina delle partecipazioni pubbliche, in quanto consente di individuare quelle società che, pur costituite in forma privatistica, operano in sostanziale continuità funzionale con l’amministrazione pubblica. La Corte di Giustizia dell’Unione Europea, con la nota sentenza Teckal (causa C-107/98) ha individuato i due requisiti essenziali per qualificare una società come in house: il controllo analogo da parte dell’ente pubblico e la prevalenza dell’attività svolta in favore dello stesso.

Le società che soddisfano tali criteri sono considerate vere e proprie proiezioni organizzative dell’ente pubblico e, in quanto tali, ricadono integralmente sotto la giurisdizione della Corte dei Conti. In questi casi, la configurabilità del danno erariale è pressoché immediata, poiché le risorse gestite dalla società sono assimilabili a quelle direttamente amministrate dall’ente pubblico; di conseguenza, la responsabilità può estendersi anche ai funzionari dell’ente che abbiano omesso di esercitare il necessario controllo. Diversa è la situazione delle società partecipate ordinarie, ovvero di quelle che, pur essendo in parte detenute da enti pubblici, non soddisfano i requisiti del controllo analogo e dell’attività prevalente in favore dell’ente, e pertanto conservano una piena autonomia giuridico-organizzativa. In tali casi, il danno erariale non si configura come diretto, poiché la società, pur partecipata, rimane formalmente un soggetto di diritto privato distinto dall’ente pubblico. Il pregiudizio erariale si manifesta, piuttosto, in forma indiretta, ricollegandosi al deprezzamento del valore della partecipazione detenuta dall’ente o, più spesso, agli esborsi straordinari cui l’ente è costretto a far fronte per evitare il dissesto della società – si pensi, ad esempio, a ripianamenti di perdite, concessione di finanziamenti o rinuncia a crediti vantati nei confronti della partecipata. Tali interventi, resisi necessari a causa di una gestione inadeguata, antieconomica o addirittura contraria agli interessi pubblici, finiscono per tradursi in un danno al patrimonio dell’ente, rilevante ai fini dell’azione erariale.

Più nel dettaglio, le società partecipate ordinarie si caratterizzano per una partecipazione spesso minoritaria dell’ente pubblico, con un’attività rivolta anche al mercato e dunque aperta alla concorrenza. La disciplina cui sono sottoposte è prevalentemente quella del diritto privato, pur con l’applicazione di alcuni vincoli pubblicistici derivanti dalla natura del socio. Al contrario, le società in house sono sottoposte a un controllo da parte dell’ente pubblico analogo a quello esercitato sui propri uffici interni. La loro attività è svolta quasi esclusivamente a favore dell’ente controllante, senza una reale apertura al mercato, e la loro struttura normativa è fortemente ibridata da elementi pubblicistici. Proprio per questa vicinanza funzionale all’apparato amministrativo, i soggetti che le gestiscono sono assoggettati a forme di responsabilità più estese, spesso assimilabili a quelle degli organi interni della pubblica amministrazione.

Ne deriva che la responsabilità degli amministratori e dei sindaci delle società partecipate può configurarsi su due distinti piani. Da un lato, essi rispondono sul piano civile, secondo le regole generali previste dal Codice civile: per le S.p.A. ai sensi degli articoli 2392 e seguenti, per le S.r.l. in base agli articoli 2476 e 2487. Dall’altro lato, gli stessi soggetti possono essere chiamati a rispondere sul piano contabile, quando le loro condotte producano un danno erariale – anche indiretto – al patrimonio pubblico investito nella partecipazione societaria.

In particolare, gli amministratori rispondono per decisioni imprudenti, negligenti o in violazione della legge o dello statuto sociale, mentre i sindaci rispondono per omessa vigilanza sull’operato degli amministratori o per mancato esercizio delle azioni di responsabilità nei confronti degli stessi. Sul punto, il Testo Unico sulle società a partecipazione pubblica (TUSP), all’art. 12, stabilisce un obbligo in capo agli enti pubblici soci di esercitare un controllo analogo e di attivarsi per la promozione di azioni di responsabilità ogniqualvolta emergano elementi sintomatici di danno o irregolarità nella gestione.

In tale contesto si inserisce l’azione della Procura della Corte dei Conti, che può essere esercitata nei confronti degli amministratori e dei dirigenti, qualora pongano in essere condotte gestorie antieconomiche, come investimenti non redditizi, stipula di contratti svantaggiosi o mancata adozione di misure correttive; dei sindaci, quando omettano i doveri di vigilanza e non attivino gli strumenti previsti per il controllo; nonché dei funzionari pubblici, laddove, pur a conoscenza di una mala gestio, trascurino i propri doveri di controllo, vigilanza e attivazione dei poteri di indirizzo sull’attività della partecipata. Tra le ipotesi tipiche di danno erariale, particolarmente rilevante è quella della ricapitalizzazione ingiustificata della società, effettuata per far fronte a perdite determinate da gestioni imprudenti o palesemente inefficienti, la mancata azione di responsabilità contro amministratori o sindaci responsabili di mala gestio; l’acquisto di partecipazioni non consentite o non coerenti con le finalità istituzionali dell’ente pubblico.

L’evoluzione normativa e giurisprudenziale in materia di società partecipate denota un’evidente tendenza all’ampliamento delle aree di responsabilità tanto per i soggetti interni alla società quanto per gli organi pubblici vigilanti. Il principio di accountability, sebbene applicato a soggetti formalmente privati, rappresenta il filo conduttore dell’intervento erariale.

La giurisprudenza contabile ha più volte ribadito che il danno erariale, nelle società partecipate, rappresenta un rischio concreto e diffuso, che impone il massimo rigore nell’esercizio dei poteri di controllo e nella selezione degli organi societari. L’applicazione del D.lgs. 175/2016, integrato dalla disciplina anticorruzione (L. 190/2012), mira a ridurre le aree grigie e le occasioni di malagestione. In questo quadro, il rafforzamento delle azioni di responsabilità e dei controlli interni rappresenta un passaggio necessario per garantire la tutela delle risorse pubbliche e la corretta gestione delle società partecipate.”

La Corte di Cassazione, con l’ordinanza n. 5299/2024, ha stabilito che il compenso per l’incarico di amministratore in una società partecipata non è dovuto se il contratto di lavoro del dirigente con la società controllante prevede già un trattamento economico onnicomprensivo che include tali eventuali funzioni. La Corte ha rigettato il ricorso di un dirigente che richiedeva un compenso separato per il suo ruolo di Presidente in una società “in house”, valorizzando la chiara previsione contrattuale che assorbiva tale attività nella retribuzione principale.

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-Note

4. Fabio Mannucci, Responsabilità amministrativa e danno erariale, su www.federgest.it.

5 Francesco Lillo, Responsabilità amministrativa tra discrezionalità e merito, nota a commento della sentenza della Corte dei Conti, sezione giurisdizionale di Milano, 2 maggio 2005, n. 324, su www.ratioiuris.it.

6 Erminia Falcitelli, Il sindacato giurisdizionale contabile sull’attività discrezionale della P.A. nel difficile equilibrio tra esigenze di tutela della corretta gestione economica del patrimonio pubblico e dell’autonomia amministrativa: dal principio di ragionevolezza al principio di proporzionalità, nota a commento della sentenza della Corte dei Conti, seconda sezione giurisdizionale centrale, 20 marzo 2006, n. 127, su www.federalismi.it.