Legge elettorale e Costituzione: i rischi del premierato

Il concetto di repubblica (dal latino res publica, “cosa di tutti”) si è evoluto radicalmente nel corso dei secoli. Da democrazie elitarie e città-stato del mondo antico si è passati alle oligarchie mercantili medievali, fino alle moderne democrazie rappresentative e costituzionali.

Età Antica: La nascita del potere collettivo

Grecia Classica (V – IV sec. a.C.): Nacquero le prime forme di democrazia diretta, come ad Atene, dove i cittadini liberi (esclusi donne, schiavi e stranieri) partecipavano alle decisioni nell’ekklesia. Altre città, come Sparta, adottarono sistemi misti di stampo oligarchico.

Repubblica Romana (509 – 27 a.C.): Nata dopo la cacciata dei re, si basava su un sistema di magistrature elettive (consoli e pretori) e sul potere decisionale del Senato. Il potere era inizialmente in mano ai patrizi, per poi aprirsi gradualmente ai plebei.

Medioevo ed Età Moderna: Le oligarchie e i Comuni

I Comuni Italiani (XI – XIII sec.): Nelle città dell’Italia centro-settentrionale, i cittadini più influenti (mercanti e corporazioni) formarono governi autonomi guidati da consoli o da un podestà.

Repubbliche Marinare (X – XVIII sec.): Città-stato come Venezia, Genova, Pisa e Amalfi accumularono immenso potere economico e militare grazie al controllo dei traffici commerciali nel Mediterraneo. Erano rette da un’élite di patrizi.

Repubblica di San Marino (301 d.C. – oggi): Considerata la più antica repubblica costituzionale ininterrotta del mondo, basata storicamente su un’assemblea di capifamiglia (l’Arengo) e sui Capitani Reggenti.

Età Contemporanea: Lo Stato moderno e la democrazia

L’Età delle Rivoluzioni (fine XVIII sec.): Con la Rivoluzione Francese e la nascita degli Stati Uniti d’America (1776), la repubblica è stata ripensata come uno Stato nazionale fondato sulla sovranità popolare e su una Costituzione scritta. In Europa sorsero le “repubbliche sorelle” sul modello francese.

Il Novecento e l’era attuale: Dopo la Prima e la Seconda Guerra Mondiale (es. la nascita della Repubblica Italiana nel 1946), gran parte dei modelli repubblicani si è evoluta in democrazie parlamentari o presidenziali. L’ordinamento repubblicano è oggi garantito dal suffragio universale e dalla separazione dei poteri.

La forma repubblicana dello stato italiano è definita dalla Costituzione Italiana. È una repubblica parlamentare, nata a seguito del referendum istituzionale del 2 giugno 1946, ed è tutelata dall’articolo 139 della Costituzione, che ne stabilisce l’assoluta immutabilità, statuendo che la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.

Dalla fine della Seconda guerra mondiale l’Italia è una Repubblica e non più una monarchia e la forma di governo non è modificabile. La dottrina interpreta l’art. 139 utilizzando due letture: la prima ritiene che l’articolo riguardi il divieto a ristabilire un «principio dinastico» per la nomina del Capo dello Stato, in altre parole, la carica di Presidente della Repubblica non può diventare ereditaria. La seconda – approvata anche dalla Corte costituzionale – sostiene che l’art. 139 «sancisce la non modificabilità in perpetuo del nuovo ordine repubblicano» in quanto questo rappresenta «la naturale, conseguente strutturazione ed organizzazione del principio democratico».

La Corte costituzionale, in due diverse sentenze (1146/1988 e 366/1991), ha affermato: “La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali”. Tra questi principi vi è la forma dello Stato e i “valori supremi” ossia l’uguaglianza, la libertà e la democrazia, sui quali si fonda la Costituzione italiana.

Questo vincolo, in un contesto come quello attuale che crede nella democrazia come miglior forma di governo, non appare un eccesso di rigidità della Costituzione, ma una cautela (che doveva essere particolarmente apprezzata dai sostenitori della Repubblica subito dopo il referendum che nel 1946 decretò la fine della monarchia).

I cardini essenziali di questa forma di Stato comprendono:

    Democrazia e Sovranità: L’Italia è una repubblica democratica in cui la sovranità appartiene al popolo. Il popolo la esercita tramite i suoi rappresentanti e nei limiti della Costituzione.

    Separazione dei Poteri: Il potere è suddiviso tra organi distinti per bilanciare le funzioni dello Stato:

        Legislativo: Affidato al Parlamento (Camera dei Deputati e Senato della Repubblica).

        Esecutivo: Spetta al Governo.

        Giudiziario: Esercitato dalla Magistratura, un ordine autonomo e indipendente.

    Il Capo dello Stato: Il Presidente della Repubblica è il garante dell’unità nazionale ed è eletto dal Parlamento in seduta comune.

    Principi Fondamentali: La Repubblica si fonda sul lavoro e riconosce e garantisce i diritti inviolabili dell’uomo.

Nel mio ultimo libro “Democrazia Universale”, edito dalla  Cedam -Wolters Kluwer  nel 2022[1] ho precisato che il modello di Stato democratico, per realizzare una democrazia compiuta, non si deve fondare solo sulla rappresentanza popolare, attraverso elezioni a suffragio universale, sulla separazione dei poteri, e sul principio maggioritario dei suoi organi istituzionali di natura collegiale o collettiva, necessario per la nascita ed il funzionamento di ogni nuovo soggetto giuridico democratico, ma anche sul riconoscimento dei diritti innati e dei diritti quesiti (di cui il lavoro e la pensione, ne costituiscono i principali e più attuali esempi), in quanto la sovranità appartiene al popolo, non solo genericamente considerato nella totalità dei suoi componenti, ma anche concretamente nei singoli soggetti privati, che ne fanno parte, i quali sono sovrani nelle rispettive sfere giuridiche nel quadro delle norme costituzionali, che li tutelano, non solo nei rapporti privatistici fra di loro, ma anche e soprattutto nei confronti dei pubblici poteri, per evitare la c.d. “tirannia o dittatura della maggioranza”, considerati i poteri di supremazia, di cui  essi dispongono, ma sempre nei limiti previsti dalla Costituzione. In tal modo vengono tutelati tutti i cittadini dai mutamenti dei Governi e quindi anche quelli espressi dalle minoranze parlamentari.

In caso contrario, il singolo cittadino sarebbe equiparato ad un suddito, soggetto agli interessi politici ed agli umori del momento delle maggioranze di governo, in spregio del principio della certezza del diritto, e, quindi, ad un regime autoritario e di fatto dittatoriale, scevro dai limiti della democrazia, fondata sulla Costituzione liberale repubblicana, che assicura il principio fondamentale democratico, per cui i pubblici poteri ed i singoli cittadini sono posti, nelle rispettive sfere giuridiche, su un piano di parità assoluta, in quanto sono entrambi soggetti alla legge e, principalmente, a quella suprema, dettata dalla Costituzione.

Il suddetto nuovo modello democratico consente, pertanto, di dare finalmente piena attuazione alla Parte I^ della Costituzione, che stabilisce che l’Italia è una Repubblica democratica, fondata sulla sovranità popolare, che riconosce e garantisce i diritti (diritti soggettivi e aspettative giuridiche) di tutti gli uomini, espressamente dichiarati inviolabilida parte dei pubblici poteri, nel quadro del contemporaneo Stato liberale e democratico.

Mi permetto di segnalare, nell’interesse generale del Paese, il pericolo di sovvertimento dell’ordine democratico, per vie legali, quale potrebbe attuarsi con le prospettate riforme istituzionali, con la conseguente trasformazione di regimi democratici in regimi autocratici.

Il potere esecutivo, dopo aver assoggettato di fatto, attraverso granitiche maggioranze parlamentari, il potere legislativo, e tentato di sottomettere il potere giurisdizionale e di fatto esautorato il potere di controllo e giurisdizionale della Corte dei Conti, intende completare il suo piano autoritario con la legge sul premierato ed una riforma elettorale compiacente con tale piano di accentramento di tutti i poteri dello Stato nel Governo del Paese.

Non bisogna dimenticare, come si può facilmente notare dall’esame degli ordinamenti di diversi Stati, anche europei, che il passaggio dalle democrazie, pur in presenza di diritto di voto popolare, agli Stati autoritari, c.d. autocrazie, il passo è breve, come ho dimostrato più ampiamente nel mio libro “Democrazia Universale”, edito dalla Cedam – Wolters Kluwer – nel 2022.

Sono, pertanto, da evitare riforme istituzionali che mirino a monopolizzare di fatto nel potere esecutivo i tre poteri dello Stato, in contrasto con il principio della separazione dei poteri dello Stato di diritto e democratico, come anche la prospettata riforma costituzionale del “premierato”, con l’elezione diretta del Capo del Governo da parte del popolo, accompagnata da una nuova legge elettorale, che assicuri alla coalizione di maggioranza un premio superiore al 55% dei voti, la previsione, in caso di sfiducia del Parlamento, dell’affidamento del nuovo incarico a persona scelta fra gli eletti, appartenenti alla stessa maggioranza, che mantenga il medesimo indirizzo politico, riforme che parimenti scardinano il medesimo principio, indebolendo le funzioni degli Organi di Garanzia (Presidente della Repubblica, Corte Costituzione e Autorità indipendenti), poste a tutela e garanzia dell’ordinamento democratico, riducendo, soprattutto, il ruolo del Presidente della Repubblica a quello di semplice notaio, non avendo il potere di sciogliere il Parlamento e di nominare il Presidente del Consiglio, dovendo necessariamente accettare quello scelto dal partito, che ha ottenuto la maggioranza del voto degli elettori.

Il timore che una legge di stampo maggioritario, in un primo momento ipotizzata nell’ambito del disegno di legge sul premierato, potesse andare incontro a rilievi di incostituzionalità come più volte prospettato dalla Corte costituzionale (sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017), ha fatto sì che il DDL AC 2822 (chiamato “Stabilicum”)  presentato alle Camere lo scorso 26 febbraio fosse caratterizzato da un sistema proporzionale, sia pure con un rilevante premio di maggioranza.

Dopo le ultime elezioni regionali il Governo ha predisposto un disegno di legge per le prossime consultazioni politiche del 2027 che possa essere in linea con la riforma del premierato e garantire, comunque, maggiore stabilità all’esecutivo. Tale riforma, anche per cercare di rispettare il costante orientamento della Corte costituzionale (ex multis, sentenze n. 1/2014 e n. 35/2017), si basa su un sistema di stampo proporzionale e non maggioritario come ipotizzato in precedenza dalla legge sul premierato, prevedendo, tuttavia, un premio di maggioranza significativo numericamente predeterminato, pari a 70 seggi per la Camera dei deputati e 35 per il Senato della Repubblica, attribuito alla lista o coalizione che abbia conseguito la maggiore cifra elettorale e almeno il 40% dei voti validi nell’Assemblea di riferimento. Al riguardo, si deve prendere atto che il fenomeno dell’astensionismo che non si riesce a debellare e neanche a limitare, al di là dei tatticismi elettorali delle forze di governo, che pure sussistono anche nel caso di specie, induce le democrazie occidentali europee, con una tradizione elettorale in prevalenza proporzionale, ad adottare sistemi maggioritari o proporzionali con premi di maggioranza abnormi, come il c.d. Stabilicum presentato dal governo in Parlamento lo scorso 26 febbraio.

Hans Kelsen vedeva in un sistema elettorale strettamente proporzionale (con pochi correttivi o aggiustamenti) la corretta rappresentatività politica in democrazia. Se anche appare scorretto sostenere che la Costituzione del 1948 recepisse un favore per il proporzionale, è però vero che già allora il sistema del premio di maggioranza era considerato da buona parte della dottrina politologica un meccanismo assai rudimentale, per conseguire le esigenze di governabilità delle democrazie moderne.

I sistemi elettorali sono dei sistemi istituzionali che organizzano l’esercizio della sovranità popolare, perché la qualità di quest’ultima dipende anche dalle modalità istituzionali attraverso le quali essa può manifestarsi.

Esiste una convenzione politica e costituzionale, nota come la regola dell’“anno prima”, che sconsiglia riforme elettorali a ridosso del voto per garantire stabilità e condivisione, purtroppo non osservata anche in occasione di questa tornata elettorale.

La legge elettorale è elemento fondamentale di un sistema democratico e non può essere stravolta ogni volta per seguire le esigenze di chi è al governo”.

La proposta di legge elettorale della maggioranza di governo AC 2822 (chiamata “Stabilicum”) è un sistema proporzionale con un forte premio di governabilità. Prevede l’assegnazione di seggi aggiuntivi per garantire una solida maggioranza a chi vince le elezioni, in stretta connessione con il progetto di riforma del premierato. L’architettura principale della riforma prevede:

    Premio di maggioranza/governabilità: Assegna seggi supplementari alla coalizione o lista che supera una determinata soglia di voti. I partiti della maggioranza hanno discusso di alzare la soglia per l’assegnazione dal 40% al 42% dei consensi.

    Funzionamento: Alla Camera, il premio dovrebbe garantire 70 seggi aggiuntivi. Al Senato è prevista l’assegnazione di 35 seggi extra su base regionale.    Modalità di voto: Si vota tramite liste bloccate, senza prevedere l’espressione di preferenze per i singoli candidati. Sulla scheda è previsto l’obbligo di indicare il capo della coalizione.

Dopo il decennio populista, caratterizzato dall’irruzione del M5S e dalla temporanea disgregazione degli allineamenti tradizionali, la politica italiana è tornata a una dinamica bipolare.

Le elezioni regionali del 2024-2025 e il referendum costituzionale hanno confermato che gli elettorati dei partiti del campo largo di centrosinistra sono sommabili; di conseguenza, il Paese appare di nuovo spaccato quasi perfettamente in due, come nel 2006, sebbene la composizione dei due poli sia cambiata.

Il ritrovato equilibrio tra i due schieramenti rimette in discussione il sistema elettorale vigente il quale contiene incentivi sufficienti a promuovere l’aggregazione dei partiti in due aree politiche contrapposte, ma rischia di non assegnare a nessuna delle due un numero sufficiente di seggi per governare.

Nel frattempo, il bipolarismo è tornato, anche se su nuove basi: con nuovi attori e un diverso equilibrio tra le componenti partitiche dei due poli, altri temi rispetto ai quali si dividono, una composizione sociodemografica e una distribuzione territoriale parzialmente diverse dei loro elettorati. Politici ed elettori ragionano e si comportano come se la competizione politica fosse tra un noi e un loro ben definiti, come una sfida tra aree politiche nettamente alternative, tra le quali non è possibile alcuna forma stabile di cooperazione e convergenza, ma solo un duro confronto contrappuntato da alternanze che invertono i ruoli.

I dati dei sondaggi, se letti in modo appropriato e con le necessarie cautele, confermano che i due schieramenti si equivalgono: sia che si sommino tutte le loro potenziali componenti sia che si escludano dal centrodestra Fn e dal centrosinistra Azione. Dunque, non si può prevedere chi beneficerebbe del premio previsto dalla proposta di riforma del centrodestra, mentre è probabile, come documentato da una recente stima dell’Istituto Cattaneo, che con la legge Rosato non vinca nessuno.

Il sistema elettorale definito dal progetto del centrodestra assegna una parte preponderante dei seggi con formula proporzionale, mentre prevede che il restante 17,5% dei seggi sia assegnato al partito o alla coalizione che ottiene più voti, purché abbia ricevuto almeno il 42 % dei consensi. Nel progetto di legge originario, poi accantonato, la stessa quota veniva messa in palio in un secondo turno di ballottaggio, nel caso in cui al primo turno nessuna coalizione raggiungeva il 42% e le prime due ottengano almeno il 35% dei voti. Il premio quindi non verrebbe assegnato laddove la struttura della competizione non dovesse risultare bipolare. La proposta stabilisce inoltre che la coalizione vincente non possa ottenere più di 230 seggi alla Camera e 114 seggi al Senato, escludendo da questo limite i seggi assegnati in Valle d’Aosta, in Trentino-Alto Adige e nelle circoscrizioni estere.

Il nuovo sistema elettorale si presenta, quindi, come un sistema proporzionale con premio di maggioranza, reintroducendo il premio di maggioranza previsto dai precedenti sistemi elettorali Porcellum ed Italicum. La novità è rappresentata da un forte premio di maggioranza attribuito al partito o alla coalizione vincente. Infatti, mentre nella legge Calderoli (in vigore dal 2005) e nell’Italicum (in vigore solo per la Camera dal 2015) il premio si limitava ad aggiungere seggi per portare la maggioranza al 54%, nella proposta attuale il premio è fisso (con un tetto, ma tuttavia impostato su un livello molto alto, che porterebbe al 57,5%) e può portare a trasformare una maggioranza di voti del 48% in una maggioranza vicinissima al 60%. La soglia del 60% è molto rilevante, perché è quella che permette di eleggere autonomamente i giudici della Corte Costituzionale (dalla IV votazione). Aspetto particolarmente preoccupante, in un sistema come quello italiano a “fusione dei poteri” (come molti altri in Europa), in cui la stessa maggioranza controlla sia il legislativo che l’esecutivo, e che così ridurrebbe in modo importante l’indipendenza di chi deve giudicare la costituzionalità dell’azione del governo: uno snodo fondamentale nei “checks and balances” della democrazia.

Ma l’aspetto forse più preoccupante è che questa maggioranza può essere costruita da una percentuale di cittadini relativamente ridotta, a causa dell’ormai bassa affluenza e del fenomeno del “voto perso” (togliendo i voti delle liste sotto la soglia di sbarramento, i seggi vengono divisi soltanto tra chi supera la soglia, aumentandone di fatto la percentuale di seggi). Secondo precisi calcoli, con un’affluenza del 60% e un 7% di voto perso, sarebbe sufficiente il voto di un 29% di italiani per determinare una maggioranza parlamentare del 60%, in grado di eleggere i giudici costituzionali.

Pertanto, tale sistema di legge proporzionale con premio di maggioranza non si presenta in linea con gli orientamenti della Corte costituzionale (1/2014 e 35/2017), in quanto il Giudice delle Leggi aveva condizionato la legittimità del premio a una soglia ragionevole di voti e proporzionata alla percentuale effettiva dei votanti, com’è noto molto ridotta nelle ultime consultazioni elettorali. Anche se la Corte non ha definito numericamente il quantum, tale elastica ragionevolezza deve intendersi correlata al rapporto aventi diritto al voto/votanti. In sintesi, se il 42% dei votanti è una soglia ragionevole sul 72,9% dei votanti delle elezioni del 2018, non lo è più sul 63,9% delle ultime elezioni politiche del 2022. Inoltre, la ragionevolezza non si riferisce solo alla soglia dei voti ottenuti, ma investe anche il premio, stabilito intorno al 59% nella proposta della maggioranza, senz’altro eccessivo specie se la distanza tra chi vince e chi perde diventasse minima, perché regalare più del 17 % al partito o alla coalizione di poco superiore al primo perdente accentua la disproporzionalità del voto di quest’ultimo, in violazione del carattere rappresentativo delle Assemblee parlamentari, che esiste per assicurare la necessità democratica di una fedele dislocazione delle forze politiche  tra maggioranza ed opposizioni.

Tuttavia, più radicalmente bisogna rilevare che sia il sistema maggioritario che quello misto del sistema proporzionale con un premio di maggioranza non sono in linea con la forma di Stato  della  nostra repubblica democratica, ed i suoi “valori supremi” ossia l’uguaglianza, la libertà e la democrazia, sui quali si fonda la Costituzione italiana, dichiarata immodificabile dall’art. 139 della Costituzione.

Infatti, la Corte costituzionale, in due diverse sentenze (1146/1988 e 366/1991), ha affermato: “La Costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali”. Tra questi principi vi è la forma dello Stato e i “valori supremi” ossia l’uguaglianza, la libertà e la democrazia, sui quali si fonda la Costituzione italiana.

Infatti, sia il sistema maggioritario per le distorsioni prodotte dal meccanismo uninominale maggioritario, che sacrifica i voti delle minoranze non elette, salvo solo parziale e, comunque, impersonale recupero sulla quota proporzionale nei sistemi elettorali misti (parte in maggioritario e parte in proporzionale), che quello proporzionale con premio di maggioranza sono contrari ai principi dell’universalità, dell’uguaglianza e della parità del voto sanciti dall’art. 3 e 48, 1° e 2° co. Cost., per cui incidono sul carattere democratico della nostra Repubblica, dichiarato immodificabile dall’art. 139 della Costituzione, anche con legge di revisione costituzionale.

Pertanto, con la nuova legge elettorale, salvo che  si adotti un sistema strettamente proporzionale, che assicura la corretta rappresentatività politica in democrazia, si finirebbe per proporre  con legge ordinaria una legge di revisione costituzionale inammissibile.

Infine, le liste interamente bloccate, senza la possibilità di esprimere preferenze da parte dell’elettore, previste dalla nuova legge elettorale, sono contrarie al principio della libertà di voto, garantita dall’art. 48, secondo comma della Costituzione, perché non consentono all’elettore alcun margine di scelta dei propri rappresentanti, come altresì sottolineato dalla Corte Costituzionale nelle sentenze suindicate.

Nella prospettiva della riforma del premierato, nella nuova proposta di legge elettorale del Governo si prevede, altresì, che il partito o la coalizione indichi il candidato premier all’atto della presentazione delle liste, ma non sulla scheda elettorale, anche se allo stato la proposta consistesemplicemente in un impegno preso con gli elettori di sottoporre quel nome al capo dello Stato all’indomani del voto,  senza vincolare il potere del Capo dello Stato di nominare il Presidente del Consiglio, come nella prospettata riforma del premierato, nella quale è necessariamente tenuto ad accettare quello scelto dal partito, che ha ottenuto la maggioranza del voto degli elettori. Tuttavia, anche tale proposta non è costituzionalmente legittima, per la disparità di trattamento fra le coalizioni che si formano prima e quelle dopo le elezioni, specialmente ai fini dell’attribuzione dell’eventuale premio di maggioranza, proposto con la nuova legge elettorale, tra l’altro imposta dalla maggioritaria coalizione di Governo, solo pochi mesi prima dell’indizione delle nuove elezioni a fine legislatura.

Insomma, vi sono molti aspetti problematici, ma che soprattutto derivano da un’enfasi fuorviante sulla “governabilità” come problema centrale delle democrazie contemporanee. In realtà sempre più ricerche mostrano ormai come la crisi della democrazia in Occidente sia una crisi di capacità di risposta da parte delle istituzioni, in cui il voto populista esplode per una percezione diffusa che i governi prendano decisioni non in linea con le posizioni dei cittadini. Ecco, quindi, che quella della governabilità rischia di essere un’illusione. È inutile fabbricare una maggioranza forte, se questa non viene da un grande sostegno del Paese (e se non è popolata di rappresentanti con un forte legame territoriale e coi cittadini); perché così prenderà provvedimenti sempre più impopolari, che creano sempre maggiori tensioni con la cittadinanza, in un contesto generale di legittimità sempre più bassa delle istituzioni.

È di tutta evidenza che la riforma in esame costituisce un ulteriore e forse non l’ultimo completamento di un disegno autocratico del Governo contrario allo Stato di diritto, fondato sulla separazione dei poteri ed allo Stato democratico, fondato sulla sovranità del popolo e non dello Stato.

Non bisogna dimenticare, infatti, come si può facilmente notare dall’esame degli ordinamenti di diversi Stati, anche europei, che il passaggio dalle democrazie agli Stati autoritari, c.d. autocrazie, pur in presenza di diritto di voto dei cittadini e legittimo esercizio di rappresentanza popolare da parte dei pubblici poteri, il passo è breve, come ho concluso nel mio libro “Democrazia Universale”, edito dalla Cedam-Wolters Kluwer – nel 2022.

di Valentino De Nardo, già Presidente di Sezione della Corte di Cassazione

[1] Valentino De Nardo, Teorico generale del diritto, dopo un lungo percorso professionale, individua nella sua teoria dell’accordo, il fondamento di una democrazia universale, sia nel diritto interno, che internazionale