Autonomia e professioni: scontro aperto

Le sentenze n.192/2024 e n.10/2025 della Corte Costituzionale hanno avuto un effetto demolitorio sulla legge n. 86/2024, la cd. Legge Calderoli, bocciata per vizi procedurali e sostanziali.

Tale bocciatura non ha però impedito l’avvio di intese preliminari ex art. 116, comma 3 della Costituzione, purché rispettose dei paletti costituzionali come i LEP e il coordinamento finanziario.

Le pre-intese con Piemonte, Lombardia, Veneto e Liguria, firmate a novembre 2025 e approvate in CDM il 18 febbraio 2026, riguardano materie specifiche (protezione civile, professioni, previdenza, salute) e segnano solo la fase negoziale iniziale, da validare poi in Conferenza Unificata e Camere.

Dopo il via libera in Cdm, infatti, gli schemi dovranno essere analizzati dalla Conferenza Unificata e dalle Camere (atti di indirizzo in 90 giorni).

La Commissione affari costituzionali della Camera dei Deputati ha iniziato le audizioni sul tema.

Per il momento mi occupo soltanto delle professioni.

Lo schema delle intese preliminari tra il Governo della Repubblica italiana e le Regioni Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto sulle professioni è il seguente:

“CAPO II

PROFESSIONI

Art. 7

(Disciplina di professioni di rilievo regionale)

1. In attuazione dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, e nel rispetto della Costituzione, dei principi generali dell’ordinamento giuridico e delle norme dell’Unione europea, sono attribuite alla Regione Lombardia funzioni normative e amministrative volte a disciplinare professioni di rilievo regionale.
2. Sono escluse dall’attribuzione di cui al comma 1 le attività riservate per legge a soggetti iscritti in albi o elenchi ai sensi dell’articolo 2229 del codice civile, le professioni sanitarie e relative attività tipiche.
3. Ai fini della presente intesa per professione di rilievo regionale si intende l’attività economica che presenta, congiuntamente, i seguenti requisiti:
4. a) è diretta alla prestazione di servizi a favore di terzi nel territorio della Regione;
5. b) è esercitata abitualmente mediante lavoro intellettuale, o comunque con il concorso di questo;
6. c) riguarda attività che presentano un nesso diretto ed evidente con le caratteristiche peculiari del territorio della Regione, o di parti di esso, e della relativa economia, e che richiedono, rispetto all’attività comunemente svolta sul territorio nazionale, abilità, conoscenze e competenze ulteriori acquisibili attraverso l’esperienza e la formazione specialistica su base locale.
7. L’esercizio delle professioni di cui al comma 3 è subordinato all’iscrizione in apposito elenco. Fermo restando quanto previsto dal comma 5, lettera b), n. l, l’iscrizione abilita all’esercizio della professione limitatamente al territorio della Regione.
8. Fermo restando il rispetto del decreto legislativo 16 ottobre 2020, n. 142, la Regione, nell’esercizio delle competenze di cui al comma 1, non può:
9. a) subordinare l’esercizio della professione regionale a requisiti soggettivi che discriminano in base alla provenienza territoriale o al luogo di residenza;
10. b) vietare, impedire o, comunque, rendere più gravoso per i cittadini dell’Unione europea, di uno Stato appartenente allo Spazio economico europeo o della Svizzera, in possesso della qualifica per lo svolgimento della professione regionale o di una professione ad essa affine, in conformità alla normativa nazionale, di un altro Stato membro dell’Unione europea, dello Spazio economico europeo o della Svizzera:
11. l’esercizio di dette professioni su base temporanea e occasionale, in regime di libera prestazione di servizi, ai sensi dell’articolo 9 del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206;
12. l’esercizio in maniera stabile di dette professioni, fermo restando l’obbligo di iscrizione nell’elenco di cui al comma 4 in caso di svolgimento della professione regionale;
13. c) in ogni caso avere ad oggetto lo svolgimento di attività che connotino una professione già regolata da legge dello Stato.
14. Ai fini dell’iscrizione nell’elenco di cui al comma 4, da parte dei soggetti che esercitano in maniera stabile nel territorio di un’altra regione la professione regionale disciplinata ai sensi del comma 1 ovvero una professione ad essa affine, in conformità alla normativa statale o regionale, la Regione provvede all’accertamento del possesso dei requisiti di cui al comma 3, lettera e), mediante acquisizione, al momento della richiesta di iscrizione, di una dichiarazione rilasciata dall’interessato ai sensi degli articoli 46 e 4 7 del decreto del Presidente della Repubblica 28 dicembre 2000, n. 445, fermo restando l’obbligo di controllo della dichiarazione presentata secondo le modalità previste dagli articoli 43 e 71 del medesimo decreto del Presidente della Repubblica. In caso di mancata presentazione della dichiarazione di cui al primo periodo, è comunque consentita l’iscrizione nell’elenco istituito ai sensi del comma 4, fermo restando l’obbligo del richiedente di acquisire l’esperienza e la formazione specialistica su base locale secondo le modalità definite dalla Regione nel rispetto dei principi di proporzionalità e di adeguatezza.

Art. 8

(Riconoscimento delle qualifiche professionali)

1. Ai fini dell’esercizio in maniera stabile da parte dei soggetti di cui all’articolo 7, comma 5, lettera b), alinea, delle professioni regionali istituite ai sensi del comma 1 del medesimo articolo 7, la Regione provvede, in qualità di autorità competente ai sensi del titolo II e del titolo III, capo II e capo III, del decreto legislativo 9 novembre 2007, n. 206, al riconoscimento delle qualifiche possedute da detti soggetti, previa eventuale integrazione della formazione mediante una misura compensativa ai sensi degli articoli 22 e 23 del medesimo decreto legislativo n. 206 del 2007, consistente, a scelta del richiedente, nel superamento di una prova attitudinale in lingua italiana o, in alternativa, nel compimento di un tirocinio di adattamento.
2. La Regione Lombardia, in attuazione dell’articolo 5, comma 2, del citato decreto legislativo n. 206 del 2007 e per le attività di cui al titolo III, capo III, del medesimo decreto legislativo, è autorità competente per il riconoscimento delle qualifiche professionali conseguite in uno Stato membro dell’Unione europea, in uno Stato dello Spazio economico europeo, in Svizzera ovvero, ai sensi dell’articolo 49 del decreto del Presidente della Repubblica 31 agosto 1999, n. 394, in Paesi terzi.”

In audizione avanti la Commissione affari costituzionale della Camera dei Deputati sono stati auditi Camilla Buzzacchi, professoressa ordinaria di diritto costituzionale e pubblico – Università Milano – Bicocca, Francesco Pallante, professore ordinario di diritto costituzionale – Università di Torino e Alberto Zanardi, professore di scienza delle finanze nell’Università di Bologna i quali hanno rilasciato tre relazioni, scaricabili dal sito istituzionale dalla Camera dei Deputati.

Per i tre cattedratici “Alla luce della giurisprudenza costituzionale appare difficile dubitare dell’incostituzionalità delle intese preliminari stipulate dal Governo con le Regioni Liguria, Lombardia, Piemonte e Veneto. E ciò non soltanto per il fatto che si tratta di quattro documenti perfettamente identici fra loro: il che esclude alla radice che possano rispondere a esigenze peculiari delle singole regioni coinvolte, ma anche per la mancanza dell’istruttoria approfondita e scientificamente validata che dovrebbe operare da giustificazione e fondamento dapprima dell’iniziativa delle regioni e poi dell’intesa raggiunta con lo Stato”.

Per il prof. Francesco Pallante “Quella in atto è – come paventato dalla Corte Costituzionale – un’operazione riconducibile a una mera logica di potere, non un’iniziativa rivolta alla migliore realizzazione dei principi costituzionali. Ignorare in modo così plateale il dettato della giurisprudenza costituzionale sembra inverare una scorrettezza senza precedenti dal punto di vista della leale collaborazione tra le istituzioni costituzionali”.

Sul tema delle professioni la prof.ssa Camilla Buzzacchi così si è espressa:

“b) professioni

La materia delle professioni (artt. 7-9) è interessata da una presa di posizione precisa da parte del giudice costituzionale. La sent. 192 si è espressa con grande diffidenza rispetto al passaggio di funzioni: «sussistono consistenti ostacoli anche al trasferimento delle funzioni relative alla materia “professioni”. Infatti, secondo il diritto dell’Unione europea, come interpretato dalla Corte di giustizia, un soggetto che esercita una libera professione che implica, in quanto attività principale, la prestazione di più servizi distinti dietro corrispettivo, esercita un’attività economica (sentenze 18 gennaio 2024, Lietuvos notaru rūmai e altri, in causa C-128/21, punti 56 e 57, e 19 febbraio 2002, Wouters e altri, in causa C-309/99, punto 47). Peraltro, la natura complessa e tecnica dei servizi forniti e la circostanza che l’esercizio della professione sia regolamentato non possono mettere in discussione tale conclusione (sentenze del 28 febbraio 2013, Ordem dos Técnicos Oficiais de Contas, in causa C-1/12, punto 38, e ancora Lietuvos notaru rūmai e altri, punto 58 e giurisprudenza ivi citata). Trattandosi di attività economica, anche le attività professionali, da un lato, sono sottoposte alle regole della concorrenza poste dallo Stato nell’esercizio della relativa competenza diretta a tutelarla e, dall’altro, rientrano nell’ambito della tutela del consumatore, che forma oggetto di regolamentazione analitica da parte del diritto eurounionale. Ciò vale soprattutto per le professioni ordinistiche, che – quanto alle regole di accesso e quindi al relativo mercato – cadono nella materia “tutela della concorrenza”; anche se non si può escludere la possibilità di una differenziazione in riferimento a quelle professioni non ordinistiche che presentano nessi con la realtà locale». Non vi è granché altro che occorra aggiungere. Le professioni sono «servizi» e il diritto dell’Unione che li riguarda prevede un regime quasi univoco: la competizione e la libera circolazione. Nelle griglie-tipo compilate dalle Regioni ci sono vari passaggi che appaiono suscettibili di condurre a normative, che facilmente saranno oggetto di impugnazione davanti alla Corte costituzionale: immaginare professioni circoscritte a un territorio, che lì possano ottenere adeguato riconoscimento, e che non possono però essere precluse a operatori provenienti da altre Regioni o da altri Stati europei, sembra preludere a contestazioni e ricorsi. Non riesco francamente a comprendere perché le Regioni vogliono azzardare questa scelta: l’avvertimento nella sent. 192 è assai chiaro, perché la Corte ha promesso «uno scrutinio stretto di legittimità costituzionale» delle leggi di differenziazione che contemplassero funzioni concernenti materie, come le professioni, che sarebbe state escluse.”

L’art. 116, co. 3, Cost. non è una monade isolata ma va letto nel quadro della forma di Stato sancita dalla Costituzione.

Alla base di tale forma di Stato vi sono i principi dell’unità e dell’indivisibilità della Repubblica e dell’unità del Popolo.

Ne consegue che la competizione regionale non può minare la solidarietà tra lo Stato e le Regioni e tra le Regioni, l’unità giuridica ed economica della Repubblica, l’uguaglianza dei cittadini nel godimento dei diritti e l’effettiva garanzia dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali.

“Ottant’anni di Repubblica, di libertà e di partecipazione ci rendono orgogliosi e riconoscenti verso chi ci ha preceduto e ha contribuito a edificare le fondamenta della nostra comunità nazionale. Ma, allo stesso tempo, ci ricordano la responsabilità che ciascuno di noi ha nel custodire e rafforzare ogni giorno questo patrimonio, al servizio della Patria e delle generazioni future.” (Presidente Giorgia Meloni)

Ma “celebrare il 2 giugno significa difendere la Costituzione, da qualunque tipo di attacco, anche da quelli formalmente legittimi se sono strumentali a tradirla.” (Camera Forense per la Costituzione).