La paura della firma è una suggestione

Intervenendo con un videomessaggio all’assemblea annuale dell’Associazione Nazionale Comuni Italiani, la Presidente del Consiglio Giorgia Meloni ha, tra il resto, dichiarato: «Penso che sia arrivato il momento di affrontare il tema della responsabilità degli amministratori locali. È assolutamente necessario, per come la vedo io, definire meglio, a partire dell’abuso d’ufficio, le norme penali che riguardato i pubblici amministratori, norme il cui perimetro è oggi così elastico da prestarsi a interpretazioni che sono troppo discrezionali. In una Pubblica Amministrazione intrisa di vincoli burocratici, afflitta da ipertrofia amministrativa, i sindaci sono troppo spesso chiamati a interpretazioni che rendono rischiose le loro scelte e noi assistiamo al fenomeno della cd. “paura della firma”. Un amministratore oggi non sa se il suo comportamento verrà domani giudicato come criminoso. La statistica la conoscete meglio di me, è drammatica: il 93% delle contestazioni di abuso d’ufficio si risolve con assoluzioni o archiviazioni. Però dal momento dell’avviso di garanzia all’archiviazione passano anni, reputazioni e famiglie vengono distrutte, perché per una persona perbene ovviamente il processo è già una pena ed io penso che non possiamo lasciare i nostri amministratori in balia di norme penali così elastiche da prestarsi a interpretazioni molto arbitrarie. Peggio ancora, non possiamo arrenderci alla paura della firma, perché la paura della firma inchioda una Nazione che invece ha un bisogno disperato di correre e liberare le sue energie. E allora ecco che bisogna mettere sindaci e amministratori locali in condizione di poter firmare serenamente, di sapere oggi per domani se quella firma costituisce o meno un reato, di avere certezze in merito al perimetro del lecito e dell’illecito. Come dite voi molto spesso non si pretendono immunità funzionali, non si reclama impunità ma si chiedono regole certe per sapere quale sia il perimetro della legalità entro cui muoversi. Che significa non salvaguardare i furbi ma tutelare gli onesti che vogliono fare il loro dovere e dare risposte ai cittadini e per questo il Governo si metterà al lavoro per modificare una serie di reati contro la Pubblica Amministrazione, a partire dall’abuso d’ufficio».

Il 9 febbraio si è tenuta a Roma l’inaugurazione dell’anno giudiziario della Corte dei Conti dove il tema è stato trattato con l’autorevolezza dei suoi protagonisti.

Il Procuratore Generale presso la Corte dei Conti nella sua prolusione ha così dichiarato: «Nell’attuale congiuntura economica, nella quale è avvertita la necessità di porre la massima attenzione nell’impiego delle risorse pubbliche, assume uno speciale rilievo il ruolo che la Costituzione ha riservato alla magistratura contabile, nelle sue diverse funzioni, di controllo e giurisdizionali. Un ruolo che fa della Corte dei conti, nel suo complesso, un irrinunciabile presidio di legalità. In questo contesto stride non poco sentire nuovamente parlare di “paura della firma” e della necessità di tenere amministratori e funzionari pubblici, come pure è stato detto, “nelle condizioni che se firmano un atto non vengono poi perseguiti”. Su questo tema mi sono soffermato in tante circostanze, anche in occasione dell’inaugurazione del precedente anno giudiziario, ma la recente riproposizione della questione nei media e in sede politica mi impone di tornarvi. Sono convinto che la c.d. paura della firma, sia piuttosto “fuga” dalla firma, cioè timore o più spesso incapacità di assumersi responsabilità, una incapacità alle cui radici bisognerebbe andare: il che ci porterebbe alle criticità negli attuali criteri di scelta della dirigenza e alla insufficiente considerazione del merito; ma anche alla qualità e all’orientamento della formazione, probabilmente non del tutto adeguate; ad una legislazione complessa, spesso farraginosa, stratificata, di dubbia interpretazione, fonte di incertezze. Del resto, per sgomberare il campo da errate suggestioni, occorre considerare che la giurisdizione della Corte dei conti, che oggi – secondo alcuni – incuterebbe “paura” e frenerebbe l’azione amministrativa, c’era anche quando l’Italia ripartiva dopo le tragiche vicende dell’ultimo conflitto mondiale; c’era durante il c.d. “boom economico” degli anni ’60; anzi, all’epoca i pubblici agenti rispondevano di norma anche per colpa lieve e di certo, se guardiamo ai traguardi allora raggiunti, non si può dire che fossero frenati dalla “paura della firma”, né dal controllo preventivo di legittimità, allora assai più penetrante ed esteso; negli anni ’90 la responsabilità fu limitata al solo dolo e colpa grave; oggi, per effetto dell’art. 21 del D.L. n. 76/2020, che taluni vorrebbero ulteriormente prorogare o addirittura rendere sistemico, la responsabilità è stata circoscritta solo al dolo e, in taluni casi, alla colpa grave e ciò sembra tuttavia non bastare: pare di assistere ad una progressiva fuga non tanto dalla firma, quanto dalla responsabilità. Si fa riferimento alla burocrazia difensiva o alla “paura della firma” soprattutto con riguardo agli asseriti effetti inibenti dell’attività contrattuale delle pubbliche amministrazioni: il vero è che un’attenta analisi svolta sul numero e la tipologia delle fattispecie dannose collegate alla materia degli appalti pubblici (più in dettaglio esposta nella relazione scritta) dimostra inequivocabilmente che l’ambito di intervento delle procure erariali si è limitato a singole, specifiche e circoscritte ipotesi di mala gestio causative di pregiudizio erariale (illegittime proroghe, disservizi gestionali e operativi, lesione alla concorrenza, etc.), generalmente successive all’aggiudicazione e spesso alla stessa fase dell’esecuzione. I numeri degli atti di citazione in rapporto al numero dei procedimenti negoziali e il valore complessivo dei danni richiesti rispetto al mercato degli appalti, ci dicono quanto spesso la realtà sia ben diversa dalle suggestioni diffuse. Ad esempio, nel 2020 le citazioni in giudizio in materia di pubblici appalti furono 51 rispetto alle 176.916 procedure di gara censite nello stesso anno dall’ANAC; nel 2022 sono state appena 31. Certo, non si può escludere che la sola possibilità di essere chiamati a rispondere del proprio operato dinanzi alla Corte dei conti possa intimorire l’agente pubblico, ma la soluzione non può essere quella di abbassare al di sotto di un certo livello lo standard di diligenza che si deve comunque esigere dal pubblico funzionario, che, ricordiamolo, gestisce risorse pubbliche per il conseguimento degli interessi della comunità nazionale. In questo quadro, sul piano legislativo, piuttosto che restringere il perimetro d’azione delle procure regionali, prorogando il menzionato art. 21 D.L. n. 76/2020 o depotenziando quello che è comunque un presidio di legalità – con ciò determinando di riflesso anche una diminuzione delle denunce di danno – è invece da apprezzare la previsione di cui all’art. 2 dello schema di decreto legislativo recante Codice dei contratti pubblici, che al terzo comma introduce una definizione speciale di “colpa grave” in ambito negoziale, allineandone i contenuti e l’ambito di operatività a quelle delle altre figure di responsabilità professionali, già previste dall’Ordinamento (per esempio, artt. 1710, 1768, 2236 e 2392 c.c.)».

Gli ha fatto eco la Presidente del Consiglio Nazionale Forense con queste parole: «È innegabile, infatti, che il legislatore, nella stagione del PNRR, intenda contrastare la cosiddetta “paura della firma”. La chiara volontà del decreto-legge citato di restringere il perimetro della responsabilità dei pubblici agenti si ricava anche dalla riscrittura del reato di abuso d’ufficio contenuta nell’art. 23. Una novella però ancora insufficiente a scongiurare la prospettiva di numerose istruttorie penali aperte per il medesimo delitto anche se seguite da un minor numero di processi e da poche condanne. La natura ancora indeterminata dell’abuso d’ufficio fa temere a chi agisce per la pubblica amministrazione la contestazione di qualsiasi operato, con il rischio di essere trascinati in una sequela di penose conseguenze per la semplice apertura di un fascicolo. L’auspicio è, piuttosto, che la responsabilità sia ragione di stimolo e non di disincentivo per l’azione amministrativa e sia, dunque, conforme ai canoni di proporzionalità, prevedibilità e ragionevolezza. Canoni che, con riferimento a tutte le responsabilità che gravano sui pubblici agenti – contabile e penale comprese –, si fatica a veder concretamente rispettati nel “diritto vivente”.»

Mi pare ovvio che la norma non può essere omnicomprensiva di tutte le fattispecie e che quindi non si possa abolire l’interpretazione della legge.

Interpretazione come attività intellettuale volta alla conoscenza, cioè alla recezione passiva di una verità già sussistente (Santi Romano) o come un procedimento ricognitivo diretto ad identificare e riprodurre negli apprezzamenti dell’interprete le valutazioni comparative degli interessi in conflitto che sono già contenute nelle norme giuridiche (Emilio Betti).

Per Betti l’interpretazione adempie il compito di tenere in efficienza le leggi e di farle vivere nella realtà storica e sociale con la conseguenza che l’interpretazione svolge una funzione vivificatrice, che giustifica la centralità dell’interprete e dell’operazione interpretativa, giacché la norma giuridica vive solo grazie all’interpretazione.

Ma è mia ferma convinzione che se gli amministratori si comportano con onestà, guardando esclusivamente all’interesse del bene comune, la paura della firma scompare com’è dimostrato, nei fatti, dal comportamento di tantissimi amministratori.

Bruno Bertol mi scrive: «Ho fatto il sindaco per 25 anni e per 10 il presidente della Valle di Non. Abbiamo fatto lavori e opere pubbliche per decine di milioni di euro e non ho mai avuto paura di firmare. Essere onesti è possibile ed è un’avventura straordinaria dello spirito».

Avv. Paolo Rosa