Cassa Forense e il recupero crediti verso gli iscritti

Cassa Forense chiedeva ed otteneva dal Tribunale di Roma decreto ingiuntivo per la somma di € 15.685,26 nei confronti di Equitalia Centro SpA, in relazione alle somme iscritte a ruolo e non riversate dal Concessionario per gli anni 1998 e 1999.

Il Tribunale di Roma, con sentenza n. 17866 del 2014, respingeva l’opposizione proposta contro il decreto ingiuntivo da Equitalia.

La Corte di Appello di Roma, con sentenza n. 6237 del 17.10.2019, accoglieva l’appello proposto da Equitalia Centro SpA, reputando applicabile la legge n. 228 del 2012 che non poteva alcuna distinzione tra ruoli attinenti a crediti consegnati da soggetti pubblici da una parte, e ruoli concernenti invece crediti vantati da soggetti privati, dall’altra.

Avverso la sentenza della Corte di Appello di Roma, Cassa Forense ha proposto ricorso per Cassazione.

Il Presidente depositava proposta di definizione anticipata, concludendo per la dichiarazione di inammissibilità del ricorso, ai sensi dell’art. 380 bis, n. 1 c.p.c.

Cassa Forense presentava istanza di trattazione.

La Corte di Cassazione civile, Sezione Prima, con sentenza del 12.07.2026, n. 23072 ha rigettato il ricorso di Cassa Forense.

Sulla vicenda erano già intervenute le Sezioni Unite della Corte di Cassazione le quali, con sentenza n. 31908 del 07.12.2025, confermavano gli orientamenti di legittimità precedenti, in ordine ai ruoli sino al 31.12.1999, estendendo gli stessi anche ai ruoli successivi a tale periodo.

Nel precedente sul quale si erano pronunciate le Sezioni Unite, Cassa Forense aveva ottenuto dal Tribunale di Roma decreto ingiuntivo per il pagamento della somma di € 22.869.531,58, con rigetto dell’opposizione da parte del Tribunale di Roma e riforma della sentenza da parte della Corte di Appello di Roma.

Incardinato il giudizio dinanzi alla Corte di Cassazione, la Sezione Prima Civile, con ordinanza interlocutoria n. 24283 del 09.08.2023, aveva disposto la trattazione del ricorso in pubblica udienza per l’approfondimento delle questioni poste dai motivi sesto e settimo.

In seguito alla discussione il Collegio disponeva la trasmissione degli atti al Primo Presidente, per l’eventuale assegnazione alle Sezioni Unite della questione in oggetto, a tal fine formulando i seguenti quesiti:

«Se, in tema di riscossione coattiva tramite ruoli dei crediti della Cassa Nazionale di Previdenza e Assistenza Forense, il quadro normativo complessivo, in particolare quello disciplinato dalle leggi n. 228/2012 e n. 190/2014, sia compatibile o meno con l’art. 6 par. 1 CEDU, quale norma interposta in relazione al parametro di cui all’art. 117, primo comma, Cost., avuto riguardo ai seguenti profili: a) la ricorrenza, nella specie, di elementi sintomatici di un uso distorto della funzione legislativa, come individuati nella pronuncia n. 210/2021 della Corte costituzionale (ADER, ente pubblico, è parte del giudizio; il primo intervento legislativo che ha inciso significativamente sul meccanismo del discarico, pur prevedibile, è avvenuto nel 2012, mentre quello precedente, parimenti finalizzato a perseguire esigenze di razionalizzazione del sistema di riscossione mediante ruolo, risale al 1999); b) l’incidenza, nella ponderazione dei motivi imperativi di carattere generale, sia della preponderanza di considerazioni di natura finanziaria (Cfr. Corte cost. n. 145/2022), sia della necessità di bilanciamento dell’interesse generale con quello legato alla finalità solidaristica della Cassa, in tesi pregiudicata nel suo equilibrio finanziario in considerazione dell’elevato numero di debitori, dell’accumularsi negli anni delle poste in riscossione tramite ruoli e dell’ingentissimo importo complessivo dei crediti già dichiarati inesigibili o a rischio di inesigibilità; c) il continuo e prolungato susseguirsi negli anni delle proroghe dei termini per la dichiarazione di inesigibilità, in quanto i “meccanismi comportanti una lunghissima dilazione temporale” sono difficilmente compatibili con la fisiologica dinamica di una riscossione ordinata e tempestivamente controllabile delle entrate (Corte cost. n. 51/2019 e Corte cost. n. 18/2019); d) la duratura incertezza, derivante dalle suddette proroghe, sull’esito della riscossione e sulla definizione dei rapporti debitori, nonché, di riflesso, l’allungamento considerevole della durata del processo; e) l’incidenza delle suesposte considerazioni sull’efficace esperibilità di rimedi alternativi (azione diretta della Cassa verso gli iscritti debitori), che deve concretarsi nella “ragionevole possibilità di preservare le proprie ragioni, senza trovarsi in una situazione di netto svantaggio rispetto alla controparte” (Corte cost. n. 210/2021)».

Nelle more Cassa Forense investiva del giudizio la Corte CEDU che, con decisione del 12.09.2024, dichiarava l’inammissibilità dei ricorsi proposti da Cassa Forense.

Le Sezioni Unite, nell’arresto indicato, hanno così affermato:

“Nelle decisioni più recenti, riferite ai ruoli consegnati all’agente della riscossione entro il 1999, le ragioni della Cassa sono state rigettate, esaminando, tra l’altro, anche i dubbi sulla legittimità della disciplina denunciata alla luce dell’art. 6 CEDU.

Si è in particolare affermato che «La questione concernente l’applicabilità della disciplina dettata dall’art. 1, commi 527-529, della legge n. 228 del 2012 alla CNPAF è stata già affrontata da questa Corte, e risolta mediante l’enunciazione del principio […] secondo cui le predette disposizioni, ispirate ad un’esigenza di razionalizzazione dei bilanci di tutti gli enti creditori (indipendentemente dalla natura pubblica o privata degli stessi), non pongono alcuna distinzione tra ruoli attinenti a crediti consegnati da soggetti pubblici o comunque da soggetti istituzionalmente beneficiari di finanziamenti pubblici e ruoli concernenti invece crediti vantati da soggetti privati: esse si riferiscono infatti indistintamente a tutti i crediti iscritti in ruoli resi esecutivi sino al 31 dicembre 1999, ed escludono la possibilità di procedere ulteriormente alla riscossione degli stessi mediante ruolo, sulla base di una valutazione rispondente ad evidenti criteri di ragionevolezza, in quanto fondata sull’epoca risalente dell’iscrizione a ruolo e, per i crediti di valore inferiore ad Euro 2.000,00, sull’antieconomicità della riscossione, i cui costi sono stati reputati superiori ai benefici (cfr. Cass., Sez. III, 26/07/2021, n. 21386; 20/ 11/2020, n. 26531; 9/05/2019, n. 12229). Le norme in esame sono pertanto applicabili anche ai crediti della CNPAF […]. È stato altresì precisato che il comma 527 dell’art. 1, nella parte in cui prevede, per i ruoli relativi ai crediti di valore inferiore ad Euro 2.000,00, l’annullamento dei crediti e l’eliminazione dalle scritture contabili, dev’essere interpretato (non diversamente dal comma 528, riguardante i ruoli relativi ai crediti di valore superiore al predetto importo) nel senso che l’esclusione della possibilità di procedere ulteriormente alla riscossione a mezzo ruolo comporta unicamente il venir meno del titolo esecutivo, costituito dal ruolo, e non anche l’estinzione del diritto di credito: in tal senso depongono infatti le finalità perseguite dal legislatore con la disciplina in esame, configurabile non già come un provvedimento ablatorio nei confronti di enti cui lo Stato non contribuisce neppure in via indiretta, ma come un intervento di riorganizzazione del servizio di riscossione a mezzo dei ruoli. Nessun rilievo può assumere, in contrario, l’espressa previsione dell’eliminazione dei predetti crediti dalle scritture contabili dell’ente, la quale, oltre a costituire un effetto già altre volte contemplato in caso di discarico dal ruolo, riveste una valenza esclusivamente contabile, in funzione dell’esigenza, correlata al sistema contabile europeo, di fornire una realistica esposizione dello stato patrimoniale ed economico dell’ente, evitando che crediti persistentemente insoluti possano venire ad alterarne i bilanci di esercizio, quali poste soltanto virtuali iscritte all’attivo, in contrasto con il criterio di veridicità dei bilanci (cfr. Cass., Sez. III, 20/11/ 2020, n. 26531; 19/06/2020, n. 11972). Anche per i ruoli relativi ai crediti di valore inferiore ad Euro 2.000,00 vale dunque la considerazione, svolta in riferimento a quelli riguardanti i crediti di valore superiore al predetto importo, secondo cui l’annullamento del ruolo non coincide con l’estinzione del credito sottostante, che ben potrà essere successivamente azionato in proprio dall’ente creditore, con gli strumenti di tutela ordinariamente apprestati dallo ordinamento per i soggetti privati (cfr. Cass., Sez. III, 9/05/2019, n. 12229)» (Cass., 10 gennaio 2024, n. 925).

Si è dunque ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale della disciplina, tanto in relazione alla prospettata espropriazione senza indennizzo dei crediti della cassa e della incidenza dell’intervento sull’equilibrio finanziario dell’ente, così come in riferimento alla disparità di trattamento tra i crediti delle casse previdenziali e quelli dell’Unione Europea.

Altrettanto infondata è stata ritenuta la censura di violazione dell’art. 117 Cost., in riferimento all’art. 6 della CEDU, sotto il profilo dell’irragionevole incidenza delle disposizioni in esame sulla posizione di parità delle parti nei giudizi in corso, «non configurandosi le stesse come un intervento isolato ed inaspettato rispetto ad un quadro normativo idoneo ad ingenerare nelle parti un ragionevole affidamento in ordine alla sua immutabilità, ma come uno stadio ulteriore di un percorso normativo avviato fin dal 1999 con la riforma del sistema di riscossione a mezzo ruolo, e proseguito con la sostituzione dell’organizzazione di carattere pubblicistico degli agenti della riscossione ai rapporti di concessione precedentemente intrattenuti dagli enti creditori con società private (cfr. Cass., Sez. III, 20/11/2020, n. 26531; 19/06/2020, n. 11972)» (Cass., n. 925/2024 cit., che esclude rimeditazioni collegabili alla l. 29 dicembre 2022, n. 197, art. 1, commi 222-252, regolatrice di una diversa fattispecie).”

Per la Corte di Cassazione, nel compiuto riassetto della disciplina generale del sistema di riscossione delle risorse del settore pubblico, mediante l’abrogazione del principio del “non riscosso per riscosso” e la rottamazione dei ruoli inattivi, sono ricompresi gli enti previdenziali e, quindi, anche Cassa Forense, senza differenziazioni, anche a seguito della loro trasformazione in enti privatizzati, in senso conforme al principio sancito dall’art. 3 della Costituzione.

Ciò anche in relazione alla lesione dell’art. 6 CEDU, quale norma interposta per violazione dell’art. 117 Costituzione, in quanto il riassetto normativo non ha introdotto un’imprevedibile e indebita ingerenza nella gestione del contenzioso, anche alla luce dell’interpretazione offerta in materia dalla Corte Costituzionale con la sentenza n. 51 del 2019.

Quanto alla parità delle parti, continua la Suprema Corte, si è osservato che le disposizioni in oggetto non si configurano come un intervento isolato inaspettato, rispetto a un quadro normativo idoneo a ingenerare affidamento ragionevole nelle parti, ma come uno stadio ulteriore di un percorso normativo avviato sin dal 1999 con la riforma del sistema di riscossione a mezzo ruolo e proseguito con la sostituzione dell’organizzazione di carattere pubblicistico degli agenti della riscossione ai rapporti di concessione precedentemente intrattenuti dagli enti creditori con società private (Cass. Sez. Unite, n. 31908 del 2025).

La Suprema Corte, per chi volesse leggere la sentenza, ricostruisce con precisione il quadro normativo e giurisprudenziale.

Ma c’è un passaggio della motivazione che non può essere sottaciuto.

Dal punto 21 della sentenza c’è scritto:

«21. Tra l’altro, questa Corte, a Sezioni Unite, ha rimarcato che, quantomeno per i ruoli consegnati prima del 2000, la Cassa si è attivata solo nel 2010, sicché alla denunciata inerzia dell’esattore pubblico, ha corrisposto un altrettanto scarsa solerzia della ricorrente nella tutela dei propri crediti.

Con l’osservazione per cui “a distanza di oltre 10 anni dalla consegna dei ruoli era peraltro facile ipotizzare una situazione gravemente compromessa per crediti così vecchi, sicché, in assenza di attività atta a sollecitare l’agente, e prima ancora il concessionario privato, la ricorrente non può ora pretendere di denunciare un cambio delle regole tutto inatteso sbilanciato a favore del riscossore pubblico”.

Tali conclusioni “non mutano neppure esaminando i rapporti relativi ai ruoli consegnati dal 2000 al 2008”.

22. Per questa Corte l’unica effettiva modifica abrogatrice, introdotta con l’art. 1, comma 683, della legge n. 190 del 2014, è stata quella relativa all’obbligo di comunicazione dello stato delle procedure, già previsto dall’art. 19, comma 2, lettera b), del D.Lgs. n. 112 del 1999, tra le cause di perdita del diritto dell’agente al discarico.

Tale sopraggiunta modifica non è idonea ad incidere sui principi già enunciati dalla giurisprudenza di legittimità in passato.

Ciò “non solo con riferimento ai ruoli consegnati prima del 2000, a cui era peraltro tecnicamente inapplicabile, ma anche con riguardo ai ruoli consegnati successivamente”.

Nel momento in cui il legislatore ha differito i termini per l’invio delle comunicazioni di inesigibilità, l’obbligo informativo sullo stato delle procedure ha perso utilità.

Proprio la concessione delle proroghe circa l’adempimento della comunicazione di inesigibilità era già espressione del ritardo nel recupero dei crediti e diveniva dunque inutile comunicare lo stato delle procedure, tanto che la legge n. 190 del 2014 ha provveduto alla definitiva abrogazione.

23. Pertanto, da un lato, vi è stata la proroga – continua e sistematica – in ordine alla comunicazione di inesigibilità e, dall’altro, v’è stata l’abrogazione dell’obbligo di informazione sullo stato delle procedure, proprio in ragione delle modifiche da apportare al sistema della riscossione.
24. Quanto alla doglianza in ordine agli aiuti di Stato, si evidenzia che, in tema di riscossione dei crediti della CNPAF mediante ruolo, il meccanismo del discarico automatico dei ruoli, introdotto dall’art. commi 527529, legge n. 228 del 2012, non si traduce in aiuto di Stato contrastante con l’art. 107 TFUE, non risultando in alcun modo dimostrato che tale discarico automatico comporti un vantaggio economico che il beneficiario non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato, trattandosi invece di crediti meramente virtuali, iscritti a ruoli emessi e consegnati in tempi risalenti ed ormai del tutto inesigibili (Cass., n. 21031 del 2022; Cass., sez. 61, 1/3/2022, n. 6767).
25. In relazione al mancato adempimento degli obblighi di rendicontazione e di informazione, si osserva che per questa Corte, per i ruoli precedenti al 30/09/1999, ai sensi dell’art. 59, comma 4ter, del D.Lgs. n. 112 del 1999, l’obbligo di rendicontazione decorreva dalla data stabilita in un decreto attuativo mai emanato (Cass. n. 21031 del 2022).

Inoltre, anche a voler ritenere sussistente l’obbligo di rendicontazione dell’esattore, in assenza del decreto ministeriale, l’inadempimento dell’obbligo informativo non giustificava comunque la perdita del diritto al discarico per inesigibilità in difetto di una norma che lo prevedesse (Cass. n. 21031 del 2022; Cass. n. 4555 del 2022).

Il mancato invio delle informazioni annuali comportava la perdita del predetto diritto soltanto per i ruoli successivi al 30/9/1999, mentre l’obbligo di rendicontazione, non previsto dal D.P.R. n. 43 del 1988, è stato introdotto, per i ruoli resi esecutivi prima del 30/9/1999, dalla disciplina transitoria del D.Lgs. n. 112 del 1999, che non prevedeva però la perdita del predetto diritto.

26. Quanto, poi, al merito della controversia, trova applicazione il principio enucleato da questa Corte, a Sezioni Unite, n. 31908 del 2025 proprio in relazione alla domanda presentata dalla CNPAF, a prescindere dal ruolo.

Per questa Corte, invece, a Sezioni Unite, trattandosi di azione di cognizione ordinaria, deve ribadirsi che l’inadempimento corrisponde alla lesione dell’interesse tutelato dal contratto e, dunque, al danno evento (Cass. n. 28991 dell’11/11/2019), ma con la precisazione per cui “altra (cosa) è il danno conseguenza risarcibile…, la cui prova è posta a carico dell’attore, così come il nesso di causalità materiale (ex multis, Cass., 13 febbraio 2025, n. 2689; 9 maggio 2024, n. 12760; 19 gennaio 2024, n. 2114)”.

Con l’ulteriore precisazione (Cass., Sez. Un., n. 31908 del 2025) per cui “tanto più considerando che il risultato della corretta prestazione, per la quale l’agente riscossore era obbligato, non era assicurata automaticamente dall’osservanza di regole predeterminate, incidendo ad esempio sul risultato, tra le tante variabili, la solvibilità concreta del contribuente (già inadempiente nei confronti della Cassa previdenziale)”.

Per questa Corte, dunque, “nell’azione ordinaria di addebito di responsabilità negoziale, scelta dalla Cassa, non è sufficiente dare prova che il debitore (concessionario) abbia violato gli obblighi procedimentalizzati di informativa e di comunicazione di inesigibilità per vedere riconosciuto un danno corrispondente a “tutti” i crediti iscritti nei ruoli consegnati al riscossore, ben superiori a quanto già all’epoca liberamente conseguibili attivando il procedimento di cui all’art. 20, commi 3 e 4, cit., qualora si fosse denunciata la violazione delle prescrizioni contemplate nel comma 2 dell’art. 20, ossia le stesse per le quali oggi si pretende il recupero integrale dei crediti, senza la prova che l’azione ordinaria di cognizione esige”.

Tale prova non risulta fornita dalla ricorrente nel corso dei giudizi di merito.

27. Le spese del giudizio di legittimità, trattandosi di questione che solo di recente è stata sottoposta alle Sezioni Unite di questa Corte, vanno compensate tra le parti.

Poiché il giudizio è stato definito non in conformità con la proposta di decisione anticipata, la ricorrente soccombente non va condannata dunque al pagamento, in favore della controricorrente della ulteriore somma, valutata equitativamente, né ad alcun pagamento in favore della Cassa delle ammende.»

Forse è il caso di scrivere la parola “fine” su questa vicenda!!