Casse previdenziali, la vigilanza ministeriale ora è chiarissima

Enpapi, la Cassa previdenziale degli infermieri liberi professionisti, nel 2019  è stata coinvolta nello scandalo della maxi-frode che avrebbe fruttato ai manager un bottino milionario.

 Sono seguiti patteggiamenti e condanne nel 2023.

Recentemente il Tribunale di Roma ha condannato tre componenti dell’organo dell’ente per falso ideologico in relazione ad autocertificazioni sui requisiti presentate in occasione delle elezioni del 2020.

Con provvedimento dell’8 ottobre 2024, il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, dopo aver rilevato talune irregolarità nel procedimento elettorale, invitava ENPAPI a indire nuove elezioni per arrivare, non avendovi ottemperato, al decreto del Ministero del lavoro e delle politiche sociali di concerto con il Ministro dell’economia e delle finanze, il 05.11.2025 alla nomina del Commissario ad acta per le elezioni.

Tutti questi provvedimenti venivano impugnati da ENPAPI al TAR per il Lazio il quale si è pronunciato con sentenza n. 11719/2026 del 12.05.2026.

Con tale pronuncia il TAR del Lazio ha affrontato, compiutamente, il tema della vigilanza sulle Casse di previdenza da parte dei Ministeri che qui propongo, integralmente:

“13. Il ricorso introduttivo, il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti sono inammissibili per difetto di interesse.

13.1. In particolare, con le predette impugnative la parte, come sopra riferito, ha contestato la legittimità della nota del Sottosegretario di Stato dell’8.3.2024 e la successiva diffida del 4.3.2025 da parte del Capo del Dipartimento per le politiche del lavoro, previdenziali, assicurative e per la salute e la sicurezza nei luoghi di lavoro, con cui l’Enpapi è stata dapprima invitata e poi diffidata a indire nuove elezioni per il rinnovo degli organi statutari.

13.2. Il primo atto, come evidenziato dalla difesa erariale, costituisce nella sostanza “un mero suggerimento persuasivo” (p. 19 mem. res.) e come tale risulta inidoneo a incidere sulla sfera giuridica della ricorrente. La nota, invero, è priva di vincolatività, limitandosi a veicolare il punto di vista di un rappresentante del Governo sulla vicenda all’epoca in fieri, nel tentativo di superare con un atto di moral suasion ritenute criticità riscontrate nell’attività di vigilanza ministeriale sino ad allora svolta, sollecitando l’adesione spontanea dell’ente vigilato.

13.2. Il secondo è un atto di diffida amministrativa che, pur nella perentorietà del lessico utilizzato, non comporta in caso di inosservanza conseguenze giuridiche necessitate. In particolare, la disciplina sul potere di vigilanza ministeriale non contempla l’adozione di un tale provvedimento né vi ricollega, in caso di inosservanza, un qualche effetto pregiudizievole in capo al destinatario. Esso, dunque, come già osservato in sede di delibazione cautelare, non fa parte “di un procedimento a formazione progressiva nell’ambito del quale costituisce il necessario presupposto ai fini dell’eventuale adozione di un provvedimento sanzionatorio” (cfr. Cons. Stato, sez. II, 21.3.2025, n. 2346). Piuttosto, ha lo scopo, come generalmente avviene per gli atti di diffida, di mettere il destinatario a conoscenza di ritenuti profili di carenza o di illegittimità e di concedere un termine per colmarli o eliminarli; sicché, come ripetutamente affermato in giurisprudenza, esso non produce effetti immediatamente lesivi, giacché non determina il modo di essere del rapporto amministrativo, la cui regolazione è invece rimessa all’adozione dell’atto conclusivo del procedimento (ex plur., Cons. Stato, sez. III, 24.3.2025, n. 2407).

13.3. Le impugnative predette, dunque, non risultano sorrette da un interesse attuale e concreto e, pertanto, non possono essere decise nel merito (peraltro, è appena il caso di osservare che esse sarebbero comunque improcedibili per sopravvenuto difetto di interesse, in quanto il decreto di nomina del commissario ha assorbito gli atti precedenti, costituendo l’esito finale dell’attività di vigilanza svolta dall’amministrazione).

14. Può dunque procedersi all’esame del terzo ricorso per motivi aggiunti, muovendo dai primi due motivi, con cui la parte ricorrente ha complessivamente contestato, come sopra riportato, la sussistenza del potere di nomina di un commissario straordinario per gravi violazioni attinenti all’elezione degli organi di amministrazione e rappresentanza dell’ente, quantomeno nel caso in cui le violazioni non siano state già acclarate aliunde.
15. In proposito, giova anzitutto riportare quanto già osservato dalla Sezione con riguardo alla “cornice ordinamentale di riferimento” (sent. n. 6457 del 3.4.2024).

15.1. L’ente ricorrente e le altre consimili organizzazioni che gestiscono forme obbligatorie di previdenza e assistenza, anche a seguito del riordino previsto dalla legge delega n. 537/1993 e della trasformazione in persone giuridiche private (nella forma dell’associazione o della fondazione),“continuano a svolgere le attività previdenziali e assistenziali […] a favore delle categorie di lavoratori e professionisti per le quali sono stati originariamente istituiti, ferma restando la obbligatorietà della iscrizione e della contribuzione” (art. 1, co. 3, d.lgs. n. 509/1994).

15.2. Essi, inoltre, “hanno autonomia gestionale, organizzativa e contabile nel rispetto dei princìpi stabiliti dal [lo stesso] articolo [2] nei limiti fissati dalle disposizioni del […] decreto in relazione alla natura pubblica dell’attività svolta” (art. 2, co. 1, d.lgs. cit.).

15.3. La trasformazione in commento non ne ha pregiudicato la funzione pubblica, atteso che, come affermato dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 248 del 18 luglio 1997, la stessa ha lasciato “immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza e assistenza svolta dagli enti, articolandosi invece sul diverso piano di una modifica degli strumenti di gestione e della differente qualificazione giuridica dei soggetti stessi: l’obbligo contributivo costituisce un corollario, appunto, della rilevanza pubblicistica dell’inalterato fine previdenziale”.

15.4. In ragione di queste peculiarità, l’attività dell’ente ricorrente – soggetto presente nell’“elenco delle amministrazioni pubbliche inserite nel conto economico consolidato” individuate dall’Istat ex art. 1 della legge n. 196/2009 ai fini del concorso “al perseguimento degli obiettivi di finanza pubblica definiti in ambito nazionale in coerenza con le procedure e i criteri stabiliti dall’Unione europea” e con condivisione delle “conseguenti responsabilità” – è sottoposta, oltreché ai controlli del collegio dei sindaci, a quelli della Corte dei conti e al potere di vigilanza ministeriale.

15.5. Quanto a quest’ultimo, l’art. 3 d.lgs. n. 509/1994 riconosce al Ministero del lavoro e delle politiche sociali e al Ministero dell’economia e delle finanze il compito di vigilare sul rispetto dei limiti imposti dalla natura pubblica dell’attività svolta dall’ente; vigilanza che si espleta, tra l’altro, attraverso:

– l’approvazione degli statuti e dei regolamenti nonché delle delibere in materia di contributi e prestazioni, sempre che la relativa potestà sia prevista dai singoli ordinamenti vigenti (art. 3, co. 2);

– la formulazione di motivati rilievi sui bilanci preventivi e sui conti consuntivi, sulle note di variazione al bilancio di previsione, sui criteri di individuazione e di ripartizione del rischio nella scelta degli investimenti così come indicati in ogni bilancio preventivo e sulle delibere contenenti criteri direttivi generali (art. 3, co. 3).

16. Deve inoltre soggiungersi, per quanto d’interesse ai fini dell’odierno giudizio, che l’art. 2 d.lgs. n. 509/1994, pur nella riconosciuta autonomia gestionale, organizzativa e contabile degli enti e proprio in considerazione della natura pubblica dell’attività svolta, prevede:

– che “[i]n caso di disavanzo economico-finanziario, rilevato dai rendiconti annuali e confermato dal bilancio tecnico di cui al comma 2, con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con i Ministri di cui all’art. 3, comma 1, si provvede alla nomina di un commissario straordinario, il quale adotta i provvedimenti necessari per il riequilibrio della gestione” (co. 4);

– che “in caso di persistenza dello stato di disavanzo economico e finanziario dopo tre anni dalla nomina del commissario, ed accertata l’impossibilità da parte dello stesso di poter provvedere al riequilibrio finanziario dell’associazione o della fondazione, con decreto del Ministro del lavoro e della previdenza sociale, di concerto con i Ministri di cui all’art. 3, comma 1, è nominato un commissario liquidatore al quale sono attribuiti i poteri previsti dalle vigenti norme in materia di liquidazione coatta, in quanto applicabili” (co. 5);

– che “[n]el caso in cui gli organi di amministrazione e di rappresentanza si rendessero responsabili di gravi violazioni di legge afferenti la corretta gestione dell’associazione o della fondazione, il Ministro del lavoro e della previdenza sociale di concerto con i Ministri di cui all’art. 3, comma 1, nomina un commissario straordinario con il compito di salvaguardare la corretta gestione dell’ente e, entro sei mesi dalla sua nomina, avvia e conclude la procedura per rieleggere gli amministratori dell’ente stesso, così come previsto dallo statuto” (co. 6).

16.1. Si tratta, è bene subito osservarlo, di tre fattispecie distinte:

– la prima riguarda la nomina di un commissario straordinario per far fronte a un disavanzo economico-finanziario;

– la seconda concerne la nomina di un commissario liquidatore nell’eventuale persistenza dello stato di disavanzo dopo tre anni dalla nomina del commissario straordinario e di accertata impossibilità di ristabilire l’equilibrio finanziario;

– la terza prevede la nomina di un commissario straordinario nell’ipotesi in cui gli organi di amministrazione e di rappresentanza si rendessero responsabili di gravi violazioni di legge afferenti alla corretta gestione dell’ente.

16.2. Da tale trama normativa emerge che la nozione di “corretta gestione”, cui si riferisce la fattispecie da ultimo riportata, non può essere appiattita, come invece sostenuto dall’odierna ricorrente (v. p. 14, III mm.aa.), sugli aspetti che incidono immediatamente sull’amministrazione delle risorse previdenziali. Così ragionando, infatti, la nozione di “corretta gestione” finirebbe per coincidere nella sostanza con quella di equilibrio economico-finanziario, cui però il legislatore ha espressamente dedicato, come sopra riportato, altre due fattispecie.

16.3. La corretta gestione è dunque nozione ampia, che guarda a tutti i segmenti di attività che costituiscono esercizio dell’autonomia gestionale, organizzativa e contabile riconosciuta all’ente, proprio perché rimane immutato, come già osservato, il rilievo pubblicistico dell’attività svolta dalle casse previdenziali.

16.4. Più precisamente, il potere di nomina del commissario straordinario “[n]el caso in cui gli organi di amministrazione e di rappresentanza si rendessero responsabili di gravi violazioni di legge afferenti la corretta gestione” (art. 2, co. 6, d.lgs. n. 509/1994) rappresenta un presidio pubblicistico a fronte della riconosciuta autonomia; un contrappeso amministrativo per reagire a possibili abusi dell’autodeterminazione, anche a prescindere dalla circostanza che possano essersi già verificate o possano in futuro verificarsi conseguenze pregiudizievoli sull’amministrazione delle risorse previdenziali.

16.5. Ciò consente di lumeggiare anche il significato del termine “legge” impiegato dal legislatore, che va inteso in un’accezione ampia, che tenga conto per l’appunto dell’autonomia riconosciuta all’ente di adottare atti che hanno “forza di legge” (art. 1372 c.c.) per i propri iscritti e la cui violazione può minare la corretta gestione dell’ente al pari della deviazione rispetto alle regole etero-imposte (d’altronde, l’ordinario potere di vigilanza esercitato dall’autorità amministrativa sulle fondazioni ai sensi dell’art. 25 c.c. già attribuisce rilievo alle violazioni dello “statuto” o dello “scopo” dell’ente).

16.6. Risulta invece effettivamente improprio il riferimento contenuto nell’atto gravato, in aggiunta rispetto all’art. 2, co. 6, d.lgs. n. 509/1994, all’art. 21-ter l. n. 241/1990. Come noto, quest’ultimo articolo stabilisce che l’esecutorietà, ossia il potere dell’amministrazione di eseguire coattivamente il provvedimento in caso di mancata cooperazione da parte del privato obbligato, non è una caratteristica costante e propria di tutti i provvedimenti amministrativi, ma deve essere di volta in volta prevista dalla legge (“nei casi e con le modalità stabilite dalla legge”). Il riferimento è dunque erroneo, specie se inteso con riguardo al “rifiuto” di Enpapi di adeguarsi alla diffida del Ministero del lavoro e delle politiche sociali (e ciò in ragione delle osservazioni già spese con riguardo alla natura dell’atto di diffida nel caso in esame).

17. Dalle osservazioni sin qui svolte emerge quindi l’infondatezza della tesi offerta dall’odierno ricorrente, attorno a cui si sviluppano i primi due motivi dell’impugnativa in esame, secondo cui le elezioni per il rinnovo degli organi sociali sarebbero estranee al concetto di “corretta gestione” dell’ente.

17.1. Esse, in realtà, rappresentano uno dei momenti cruciali dell’autorganizzazione. La turbativa del procedimento elettorale mediante gravi violazioni può invero minare in radice la corretta gestione dell’ente, in quanto crea un’inaccettabile frattura del mandato sussistente tra gli organi di amministrazione e rappresentanza e la comunità di riferimento.

17.2. Né può condividersi la tesi per cui “l’approvazione del regolamento elettorale esaurisce la vigilanza ministeriale e non implica un potere di controllo o addirittura sostituzione sul (l’asserito mancato) rispetto dell’atto approvato” (p. 18, III mm.aa.).

17.2.1. In particolare, tale posizione muove dall’assunto che un limite al controllo sulla corretta gestione ex art. 2, co. 6, d.lgs. n. 509/1994 dovrebbe ricavarsi dalla circostanza che il regolamento elettorale dell’ente è sottoposto ad approvazione ministeriale ai sensi del successivo art. 3, co. 2, lett. a).

17.2.3. Sennonché, in questo modo la parte ricorrente finisce per sovrapporre due poteri distinti: un conto è la perimetrazione dei poteri di controllo ex ante, ossia quelli che incidono sullo stesso svolgimento dell’autonomia privatistica dell’ente (sulla sua formazione), tra cui per l’appunto ricade l’approvazione del regolamento elettorale; altro è il controllo ex post sul modo in cui gli organi di amministrazione e rappresentanza gestiscono (hanno gestito) l’ente, che può avere riguardo sia all’equilibrio-economico finanziario sia a circostanze che integrino gravi violazioni di legge, nel cui novero rientrano, per le ragioni già esposte, quelle relative al processo elettorale di democratica elezione dei vertici (cfr. Cons. Stato, sez. III, 27.9.2022, n. 8313, che per l’appunto evidenzia l’autonomia del potere di cui all’art. 2, co. 6, d.lgs. n. 509/1994 rispetto a quelli previsti dal successivo art. 3).

17.2.4. In altri termini, vi sono determinati atti che per la loro importanza sono sottoposti all’approvazione (art. 3, co. 2) oppure a possibili motivati rilievi dell’autorità vigilante (art. 3, co. 3), i quali ultimi pongono “in capo all’ente vigilato l’onere di rimettere in discussione la decisione già assunta, attraverso un ‘nuovo esame’, e quello di supportare, con un’adeguata motivazione, l’eventuale determinazione che esso intendesse assumere sullo stesso oggetto” (Tar Lazio, sez. V-ter, sent. n. 6457/2024 cit.). Ma ciò non significa che le materie in cui si dispiega il controllo ex ante siano conseguentemente sottratte al controllo ex post da parte dell’autorità vigilante, come se l’approvazione o l’assenza o il superamento dei motivati rilievi rendesse immune l’ente vigilato rispetto alle gravi violazioni che i suoi organi di amministrazioni e rappresentanza dovessero successivamente compiere.

17.3. Neppure merita condivisione l’argomento per cui l’estraneità della materia elettorale rispetto all’ambito oggettivo della “corretta gestione” dell’ente dovrebbe ricavarsi dalla sussistenza di altri strumenti di controllo e tutela, sia interni (il collegio dei sindaci, la commissione elettorale) sia esterni (la magistratura ordinaria). Nessuno di questi strumenti risponde in via diretta all’esigenza di cura dell’interesse pubblico alla corretta gestione delle casse previdenziali, in considerazione del quale il legislatore ha previsto incisivi poteri di vigilanza e intervento in capo ai ministeri competenti. È dunque fisiologico che sia previsto un concorso di mezzi di controllo e tutela, ognuno dei quali è peraltro caratterizzato da un proprio regime, specie in punto di attivazione, scopo ed esiti conseguibili.

17.4. Né può condividersi che il potere di nomina del commissario straordinario potrebbe essere esercitato soltanto a fronte di gravi violazioni già acclarate aliunde (in particolare, dalla magistratura ordinaria) e non da parte della stessa autorità vigilante, sul presupposto che quest’ultima potrebbe conoscere dell’operato dell’ente negli stretti limiti e soltanto ai fini di quanto previsto all’art. 3, co. 2-3, d.lgs. n. 509/1994.

17.4.1. Invero, l’art. 3, co. 1, d.lgs. 509/1994 affida ai ministeri ivi indicati il compito di vigilare sugli enti privatizzati, senza prevedere una specifica limitazione quanto agli ambiti materiali di possibile interesse; la vigilanza ha quindi vocazione globale, ossia si rivolge al complesso delle attività esercitate dagli enti gestori di forme obbligatorie di previdenza e assistenza sociale. Non si tratta, a onta di quanto sostenuto da parte ricorrente (v. repl., p. 7), di un’attività atipica, bensì di un potere espressamente attribuito dalla legge come contrappeso alle possibili derive insite nel fenomeno di privatizzazione di soggetti tuttora esercenti attività di significativa rilevanza pubblicistica (venendo peraltro in rilievo – come osserva Cons. Stato, sez. VI, 1.10.2014, n. 4882 – “un sistema di finanziamento pubblico, sia pure indiretto e mediato attraverso risorse comunque distolte dal cumulo di quelle destinate a fini generali”).

17.4.2. Se il legislatore ha poi previsto, come già osservato, che in alcuni casi la vigilanza sia ancora più incisiva tanto da subordinare l’efficacia di taluni atti dell’ente all’approvazione del vigilante (art. 3, co. 2) oppure a un comply or explain a seguito di motivati rilievi (art. 3, co. 3), ciò non comporta che, al di fuori di tali specifiche ipotesi di intervento, l’autorità vigilante non possa acquisire diretta conoscenza dell’operato dell’ente vigilato e, dunque, accertare autonomamente la sussistenza dei presupposti a fini del commissariamento per gravi violazioni nella corretta gestione.

17.4.3. A ragionare diversamente si negherebbe l’essenza stessa della vigilanza, ossia il prestare attenzione a cose o accadimenti che costituiscono l’oggetto del vigilare. È invero communis opinio che la vigilanza sia un tipo di attività di controllo a vocazione generale sull’attività dei soggetti sottoposti al controllo, volta a valutare l’aderenza o conformità o meno dell’attività posta in essere a parametri posti dalla normativa o derivanti dalla scienza amministrativa, intervenendo eventualmente con particolari “misure” allorquando il controllo esitasse nel riscontro di irregolarità di vario genere (misure che, in termini generali, devono “rispondere a criteri di ragionevolezza e di proporzionalità, raffrontando i benefici dell’attività di vigilanza e controllo con i possibili costi economico-sociali che possono derivare, ad esempio, dal ritardo o dal rallentamento che tali funzioni di vigilanza possono provocare sulle attività operative degli organismi privati vigilati” – così, Cons. Stato, sez. cons. att. norm., ad. 1.7.2002, aff. 1354/2002, sullo “Schema di d.m. recante ‘Regolamento ai sensi dell’articolo 11, comma 14, della legge 28 dicembre 2001, n. 448, in materia di disciplina delle fondazioni bancarie’”).

17.4.4. Tra queste misure vi sono, oltre ai già richiamati poteri di intervento ex ante (approvazione e motivati rilievi), quelli per l’appunto di intervento ex post, che si sostanziano tra l’altro nei poteri di commissariamento di cui all’art. 2, commi 4 e ss., d.lgs. n. 509/1994.

17.4.5. La base conoscitiva per l’esercizio di tali poteri può dunque essere alimentata, oltreché dall’attività esercitata da altri organi di controllo e tutela, proprio dalla generale attività di vigilanza spettante ai ministeri ai sensi dell’art. 3, co. 1. E non si tratta, come sostenuto da parte ricorrente in vista dell’udienza pubblica, di un assetto incostituzionale (v. p. 9 mem. ex art. 73 c.p.a.), giacché ciò che limita l’autonomia privatistica non è la previsione di un potere di vigilanza a vocazione generale, quanto piuttosto le misure che possono essere concretamente adottate all’esito di tale attività; e non può seriamente dubitarsi che la nomina di un commissario straordinario per gravi violazioni di legge sia conforme a Costituzione, giacché la privatizzazione di un ente che tuttora svolge funzioni pubblicistiche giustifica un tale intervento pubblico a tutela degli interessi generali (osserva Cons. Stato, parere n. 1354/2002 cit., che “resta pur sempre nell’autonomia del legislatore accompagnare l’attuazione del principio di sussidiarietà orizzontale con l’individuazione di strumenti di vigilanza e di controllo”).

17.5. Né merita condivisione l’ulteriore censura di parte ricorrente, secondo cui la nomina di un commissario per il solo rinnovo delle elezioni sarebbe abnorme, perché determinerebbe “la convivenza dell’organo deputato ad acta con quelli di governo dell’Ente” (p. 16, III mm.aa.).

17.5.1. In realtà, la soluzione adottata delle autorità vigilanti non può dirsi irragionevole alla luce del principio di proporzionalità.

17.5.2. Invero, i ministeri, ritenendo che le gravi violazioni si fossero verificate soltanto nell’ambito della tornata elettorale, hanno ritenuto di poter lasciare la temporanea gestione dell’ente agli organi eletti e di incaricare il commissario di avviare con sollecitudine “la procedura per rieleggere gli amministratori dell’ente stesso” (come espressamente previsto dall’art. 2, co. 6).

17.5.3. Dunque, un minus rispetto al potere immediatamente dissolutorio degli organi in carica, che può trovare giustificazione nel criterio del “minimo mezzo” o del “mezzo più mite”, ossia della minore incisione della sfera giuridica del destinatario (peraltro, potendosi leggere nella censura di parte ricorrente una certa contraddizione, là dove nega la potestà di commissariamento ma contemporaneamente si duole che la stessa sia stata esercitata in modo meno invasivo rispetto a quanto la norma attributiva del potere consentirebbe).

17.6. Non risulta neppure fondata la doglianza per cui la nomina del commissario ad acta sarebbe il frutto di un’azione solitaria da parte del Ministero del lavoro e delle politiche sociali, perché il Ministro dell’economia e delle finanze si sarebbe limitato a esprimere in modo del tutto formale il concerto sul decreto, senza che sia emersa “una effettiva e sostanziale interlocuzione nel merito da parte degli uffici competenti” e un “effettivo apporto valutativo del concertante, di cui deve risultare traccia documentata” (p. 16, III mm.aa.).

17.6.1. Invero, dal punto di vista della dinamica procedimentale, il concerto esprime la posizione dell’autorità concertata rispetto al contenuto del provvedimento in funzione dell’interesse pubblico che detta autorità deve tutelare, individuato sulla base della competenza a essa attribuita dalla legge.

17.6.2. L’apporto partecipativo e valutativo dipende dunque necessariamente dal grado di incidenza dell’atto in formazione rispetto all’interesse pubblico tutelato dall’autorità concertante.

17.6.3. Nel caso di specie, la nomina del commissario non è stata disposta per far fronte a un disequilibrio economico-finanziario, bensì in ragione di asserite gravi violazioni nella corretta gestione dell’ente con specifico riguardo al procedimento elettorale di rinnovo dei vertici. Di talché, non risulta un’immediata incidenza dell’atto sugli interessi economico-finanziari dello Stato, alla cui cura è proposto il Ministro concertante; ciò che può agevolmente spiegare il ruolo concretamente svolto dal Ministero dell’economia e delle finanze nella vicenda in esame, fermo restando in ogni caso che con il concerto espresso il dicastero ha fatto proprie le attività preliminari e relative risultanze su cui si fonda il decreto gravato.

17.6.4. Ciò chiarisce altresì la ragione per cui il reiterato richiamo contenuto nelle difese di parte ricorrente (da ultimo, p. 14 mem. ex art. 73 c.p.a.) alle considerazioni contenute nel parere reso dal Consiglio di Stato sullo “Schema di decreto legislativo recante ‘Disposizioni integrative e correttive al codice dei contratti pubblici di cui al decreto legislativo 31 marzo 2023, n. 36’” (n. 1463 del 2.12.2024) non è pertinente, in quanto in quel caso l’Istituto, nell’esercizio dell’attività consultiva, aveva ritenuto di “stigmatizzare” le modalità del concerto in considerazione delle “incisive e politicamente impegnative attribuzioni co-decisionali rimesse, ratione materiae, ai Ministeri competenti (com’è evidente, alla luce della vasta gamma di interessi settoriali coinvolti – ed interferenti tra loro in termini di reciproco bilanciamento – e della stessa pluralità di titolari dell’adozione di un’ampia serie di regolamenti di delegificazione, destinati, nel futuro, ad innovare la fondamentale e complessa materia degli Allegati)”. Aspetto che, per le ragioni appena esposte, non ricorre nel caso di specie.

18. I primi due motivi del terzo ricorso per motivi aggiunti sono dunque infondati.
19. Può dunque passarsi all’esame del terzo motivo, con cui la parte deduce un difetto di istruttoria e comunque l’insussistenza dei presupposti di fatto per l’esercizio del potere.

19.1. Orbene, il provvedimento di nomina del commissario ad acta fa riferimento a cinque distinte circostanze:

(i) l’esclusione di numerosi candidati per irregolarità contributive, nonostante che gli stessi fossero in possesso di attestazioni di regolarità contributiva in corso di validità rilasciate dall’ente, senza che fosse stato consentito di regolarizzare in tempo utile la propria posizione oppure senza tenere conto dell’avvenuta regolarizzazione, con conseguente ritenuta violazione dell’art. 5, co. 3, lett. f) dello statuto e dell’art. 4, co. 1, lett. f) del regolamento elettorale, anche alla luce del principio di tutela del legittimo affidamento;

(ii) l’esclusione di molti candidati già componenti del Consiglio di indirizzo generale dell’Enpapi all’epoca del precedente commissariamento disposto con decreto interministeriale del 20 marzo 2019, senza che tale ipotesi rientrerebbe nell’ambito della fattispecie di esclusione ai sensi dell’art. 5, co. 3, lett. b) dello statuto e dell’art. 4, co. 1, lett. b) del regolamento elettorale;

(iii) l’impossibilità per alcuni iscritti di esprimere il proprio voto nella sessione elettorale primaria e l’accesso alla piattaforma informatica di voto da parte di utenze non identificabili;

(iv) il fatto che “alcuni componenti degli attuali organi statutari della Fondazione Enpapi, eletti all’esito del procedimento elettorale in argomento, risultano destinatari […] di un avviso di conclusione delle indagini preliminari”;

(v) “il rifiuto opposto dall’Enpapi rispetto alla diffida rivolta dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali a indire, entro il termine indicato, alla luce delle violazioni riscontrate, nuove elezioni per il rinnovo degli organi statutari”.

19.2. È bene subito precisare che il motivo di parte ricorrente coglie nel segno là dove critica la rilevanza delle ultime due circostanze, in quanto: per le ragioni già ampiamente esposte, l’inottemperanza alla diffida non integra, nel caso in esame, gli estremi di una violazione di legge né può essere coattivamente imposta ex art. 21-ter l. n. 241/1990; la conclusione di indagini preliminari per fatti non attinenti alla vicenda amministrativa per cui è causa non può dirsi dotata ex se di attitudine indiziaria, specie nell’assenza di una circostanziata valutazione e motivazione da parte dell’amministrazione sul punto (non risultando peraltro in atti eventuali sviluppi del procedimento).

19.3. Nondimeno, le altre circostanze addotte dai ministeri vigilanti resistono alle censure di parte ricorrente.

19.4. Per quanto concerne le contestate esclusioni, si tratta di fatti pacifici di cui è controversa soltanto la valutazione giuridica.

19.4.1. Ad avviso di parte ricorrente, l’amministrazione non avrebbe potuto fondare il decreto di commissariamento su tali rilievi, in quanto nessuno degli interessati avrebbe adìto l’autorità giudiziaria a tutela della propria posizione.

È stato però già osservato che tale argomento non merita condivisione, in quanto la vigilanza è uno strumento di cura dell’interesse pubblico alla corretta gestione dell’ente ulteriore rispetto a quelli di tutela previsti dall’ordinamento in favore dei singoli (i quali potrebbero decidere di non ricorrere in giudizio per le più svariate ragioni, tra cui disinteresse, tolleranza, sfiducia, timore, connivenza ecc.).

19.4.2. Nel merito, le valutazioni dell’amministrazione non risultano affatto irragionevoli. In particolare:

– i candidati esclusi per irregolarità contributiva vantavano un’attestazione di regolarità rilasciata dall’ente stesso, per cui l’esclusione senza possibilità di regolarizzazione (ammessa dallo statuto e dal regolamento elettorale dell’ente stesso) risulta in effetti non tenere adeguatamente conto dell’affidamento ragionevolmente maturato dagli esclusi nella correttezza dell’attestazione e dunque nell’effettiva possibilità di partecipare alla competizione elettorale;

– l’esclusione disposta nei confronti di ex componenti del Consiglio di indirizzo generale dell’Enpapi in carica all’epoca del precedente commissariamento, disposto per gravi violazioni inerenti alla corretta gestione dell’ente, è ictu oculi estranea alla fattispecie espulsiva loro applicata, in quanto:

— lo scioglimento da parte delle autorità vigilanti aveva riguardato il Consiglio di amministrazione;

— lo statuto e il regolamento elettorale attribuiscono rilievo preclusivo esclusivamente alle procedure concorsuali, tra cui non rientra la nomina di un commissario straordinario ex art. 2, co. 6, d.lgs. n. 509/1994 (precisamente, “l’aver svolto le funzioni o i compiti dirigenziali, consiliari, amministrativi o direttivi, di cui all’art. 5, comma 2, dello Statuto, presso aziende, enti, imprese o organizzazioni sottoposte alle procedure di cui al Regio Decreto 16 marzo 1942, n. 267 e procedure equiparate, ovvero ad amministrazione straordinaria nei quattro anni precedenti”).

19.4.3. Le autorità vigilanti hanno quindi ritenuto, in ragione della consistenza numerica e “qualitativa” delle esclusioni (specie per i candidati che avevano già rivestito la carica di membri del Consiglio di indirizzo generale), che non fosse stato garantito il corretto espletamento della procedura elettorale, sì da dover intervenire in via amministrativa per rimediare alle diffuse criticità riscontrate.

19.4.4. Tale assunto ha trovato un ulteriore sostegno, a prescindere dalle valutazioni del Garante privacy in ordine all’insussistenza dei presupposti per l’avvio di un procedimento sanzionatorio in relazione alle modalità di trattamento dei dati personali degli iscritti (all. 68 ric.), nell’oggettivo malfunzionamento della piattaforma di voto telematico, non solo con riguardo alle difficoltà o anomalie di accesso da parte degli iscritti, quanto soprattutto relativamente agli accessi avvenuti senza il sistema di identificazione previsto (Spid), bensì in modo impersonale e senza che la parte ricorrente sia stata in grado di versare agli atti del procedimento (né in sede processuale) una comprovata e precisa ricostruzione del modo in cui le utenze impersonali hanno operato sulla piattaforma informatica (v. all. 5 ric., pp. 6-7).

19.5. Né può ritenersi che le autorità vigilanti abbiano prestato adesione ai numerosi esposti ricevuti senza condurre un’adeguata istruttoria.

Risulta invero in atti un serrato scambio di note e documenti tra le parti, esaminati anche da un gruppo di verifica istituito ad hoc. Del resto, la stessa parte ricorrente ha lamentato che il Ministero del lavoro e delle politiche sociali avrebbe disposto accessi e ispezioni in assenza di una copertura legislativa (e su tale doglianza si tornerà infra), così ammettendo che l’amministrazione non si è affatto limitata a recepire l’unilaterale ricostruzione dei fatti contenuta nelle diverse segnalazioni.

19.6. Il motivo in esame deve dunque essere disatteso.

20. Parimenti infondati sono i restanti motivi di illegittimità in via derivata.
21. L’asserito difetto di competenza del Sottosegretario di Stato (quarto motivo), anche qualora fosse fondato (ma si è già evidenziato che si tratta di un atto di moral suasion), non comporterebbe comunque l’illegittimità in via derivata del decreto di nomina del commissario, in quanto detto provvedimento non si fonda su un supposto inadempimento dell’invito rivolto nell’ottobre 2024 dal rappresentante del Governo all’Enpapi di indire nuove elezioni, bensì sulle plurime circostanze appena sopra riportate (la nota del Sottosegretario è invero richiamata nel testo del provvedimento soltanto quale antecedente storico, e non quale ipotesi di grave violazione di legge).
22. Neppure sussiste l’ipotesi di invalidità derivata dedotta con il quinto motivo, relativamente all’asserito conflitto di interessi del dirigente firmatario delle note ministeriali della prima fase interlocutoria, della comunicazione di avvio dell’attività di verifica e della successiva nota di designazione dei componenti del gruppo di verifica e già convenuto in un giudizio civile di risarcimento dei danni da parte dell’Enpapi.

22.1. In giurisprudenza è stato precisato che la mera proposizione di una richiesta risarcitoria nei confronti di un funzionario non ne determina automaticamente il conflitto di interessi, in quanto “[d]iversamente opinando, rischierebbe di alterarsi, come pure condivisibilmente rilevato dal primo giudice, il principio di inderogabilità della competenza, essendo possibile, attraverso mere strumentali richieste risarcitorie – non suffragate, come nel caso di specie, da alcun elemento tale da porre in dubbio l’imparzialità del funzionario – determinare l’incompatibilità del pubblico ufficiale” (Cons. Stato, sez. VII, 27.12.2023, n. 11238, che conferma Tar Lombardia, Brescia, sez. II, 14.5.2022, n. 475, dove si specifica che è necessario che “sussistano altre circostanze specifiche ed obiettivamente idonee a suffragare l’esistenza di detto conflitto, quali, a titolo esemplificativo, quelle relative al fatto che funzionario sia portatore di interessi privati estranei alla sfera dell’amministrazione nella quale opera, come per esempio l’interesse di un suo familiare connesso all’esercizio dell’azione amministrativa”).

22.2. Nel caso oggi in esame, dalla citazione in giudizio versata in atti (all. 38 ric.) risulta soltanto che l’Enpapi ha proposto un’azione risarcitoria nei confronti (tra gli altri) del predetto dirigente, in quanto membro del collegio dei sindaci per nomina ministeriale. Si tratta dunque di un’ipotesi risarcitoria per attività svolte dal dipendente pubblico nell’esercizio delle funzioni e che non disvela, quantomeno sulla base delle allegazioni in atti, la sussistenza di un interesse privato di cui il dirigente sarebbe personalmente portatore in contrasto con quello dell’ente.

22.3. Peraltro, gli atti del predetto dirigente sono riconducibili soltanto a una primissima fase della vicenda amministrativa in esame, potendosi dunque escludere che essi abbiano potuto concretamente incidere sul contenuto del decreto di nomina del commissario straordinario, facendolo divergere dal fine di interesse pubblico da perseguire (sulla decisività di tale rilievo ai fini della non annullabilità dell’atto finale, ex plur., Cons. Stato, sez. VI, 22.3.2022, n. 2069; Cons. Stato, sez. IV 24.4.2023, n. 4129).

23. Quanto ai vizi di natura procedimentale (sesto e settimo motivo), le censure non colgono nel segno, in quanto l’istruttoria è stata condotta nel contraddittorio e con la spontanea collaborazione dell’ente, su un oggetto ben chiaro e definito ab origine (la procedura elettorale) e con l’acquisizione e l’esplicita valutazione anche dei contribuiti offerti dal soggetto vigilato. L’attività di accertamento dei fatti si è dunque svolta mediante moduli consensuali, riconducibili – come pure evidenziato dalla stessa parte ricorrente in sede procedimentale – a uno spirito di collaborazione tra vigilato e vigilante nell’ottica di una più completa ricostruzione dei fatti. Il Ministero si è poi avvalso per l’istruttoria delle strutture a ciò preposte, secondo il relativo quadro normativo, senza che la parte ricorrente abbia individuato specifiche ipotesi di illegittimità che caratterizzerebbero l’operato dei funzionari addetti.
24. In conclusione, il terzo ricorso per motivi aggiunti deve essere respinto, mentre il ricorso introduttivo, il primo e il secondo ricorso per motivi aggiunti devono essere dichiarati inammissibili per difetto d’interesse.
25. La novità delle questioni trattate giustifica la compensazione delle spese del giudizio.”

Va detto che Enpapi ha proposto ricorso al Consiglio di Stato per la riforma, previa sospensione dell’efficacia, della sentenza del Tar Lazio, sovra indicata, e che il Consiglio di Stato, nella riunione del 27.08.2026, “considerato prevalente, nella presente fase cautelare, l’interesse pubblico allo svolgimento delle prossime operazioni elettorali, ha respinto l’istanza cautelare, compensando le spese” (ordinanza 6813/2026).

Ora il contenuto della vigilanza da parte dei Ministeri, mi sembra chiarito in ogni suo punto e tutte le Casse di previdenza dei professionisti farebbero bene a memorizzare questa pronuncia.

Va segnalato come nel recente procedimento penale per false attestazioni nel procedimento elettorale, che, come chiarito più sopra, rientra nella corretta gestione dell’Ente, non ci sia stata la costituzione di parte civile di Enpapi!