La Corte dei conti europea.

È un documento interessante, liberamente scaricabile sul sito della Corte dei conti europea e che tutti dovrebbero leggere.

Riporto i principali messaggi e le conclusioni.

«Perché questo tema è importante

01 Nel dicembre 2020, durante la grave crisi causata dalla pandemia di COVID-19, il Consiglio ha adottato lo strumento NextGenerationEU (NGEU), del valore di oltre 800 miliardi di euro (a prezzi correnti). È stato istituito in brevissimo tempo come strumento temporaneo una tantum in aggiunta al quadro finanziario pluriennale 2021-2027, da finanziare mediante l’assunzione di prestiti comuni.

02 Il dispositivo per la ripresa e la resilienza (Recovery and Resilience Facility – RRF) è l’elemento costitutivo preminente di NGEU e la principale risposta di bilancio dell’UE alla crisi dovuta alla pandemia di COVID-19. Alla sua costituzione, la dotazione iniziale ammontava a 723,8 miliardi di euro (tra sovvenzioni e prestiti), di cui erano stati impegnati 650 miliardi di euro a fine 2024, in quanto diversi Stati membri hanno deciso di non avvalersi della componente di prestito loro assegnata 

03 L’obiettivo generale dell’RRF è promuovere la coesione economica, sociale e territoriale dell’UE migliorandone la resilienza, la preparazione alle crisi e il potenziale di crescita, nonché attenuare l’impatto economico e sociale della pandemia di COVID-19, sostenendo anche le transizioni verde e digitale. L’obiettivo specifico dell’RRF è fornire finanziamenti agli Stati membri sulla base del conseguimento soddisfacente dei traguardi o degli obiettivi stabiliti nei rispettivi piani nazionali per la ripresa e la resilienza (PNRR) attraverso la realizzazione di riforme e investimenti.

04 La Commissione attua l’RRF in regime di gestione diretta, con gli Stati membri quali beneficiari (nel caso delle sovvenzioni) e mutuatari (nel caso dei prestiti) dei fondi. L’RRF finanzia misure (riforme e investimenti) realizzate negli Stati membri dell’UE tra febbraio 2020 (inizio della pandemia) e agosto 2026. Per beneficiare del dispositivo, ogni Stato membro ha sottoposto il proprio PNRR che è stato valutato dalla Commissione e approvato dal Consiglio. I PNRR stabiliscono misure che contribuiscono ad affrontare le sfide individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese formulate nell’ambito del quadro di coordinamento delle politiche economiche e sociali dell’UE, noto come “semestre europeo”.

05 Per conseguire gli obiettivi prefissati, l’RRF offre assistenza finanziaria agli Stati membri, che utilizzano tali fondi per attuare misure nel quadro di sei pilastri. Sebbene l’attuazione di ciascuna misura sia valutata sulla base di traguardi (qualitativi) e/o obiettivi (quantitativi), sono stati definiti indicatori comuni al fine di riferire sui progressi compiuti nonché monitorare e valutare l’RRF in termini di conseguimento degli obiettivi generale e specifico prefissati, in modo da fornire informazioni sui progressi dell’RRF nel suo complesso.

06 L’RRF è uno strumento basato su “finanziamenti non collegati ai costi”, il che significa che, a parte i prefinanziamenti, tutti i pagamenti si basano sul conseguimento, da parte degli Stati membri, dei pertinenti traguardi e obiettivi. Sebbene la conformità della spesa RRF a tutte le norme dell’UE e nazionali applicabili non sia una condizione per ricevere i pagamenti, gli Stati membri devono garantire, insieme alla Commissione, la tutela degli interessi finanziari dell’UE in linea con le rispettive competenze, mentre la responsabilità ultima ricade sulla Commissione.

07 L’RRF presenta diversi tratti distintivi rispetto agli altri strumenti dell’UE:

• sebbene sia attuato dalla Commissione in regime di gestione diretta, il Consiglio è tenuto ad approvare i PNRR e le richieste di pagamento, che hanno gli Stati membri come beneficiari;
• segna la prima volta che il modello di “finanziamenti non collegati ai costi” è stato attuato su larga scala e che i pagamenti sono subordinati al soddisfacente conseguimento di traguardi e obiettivi stabiliti in precedenza anziché essere basati sul rimborso dei costi;
• finanzia misure connesse alle sfide specifiche per paese individuate nell’ambito del semestre europeo e comprende pertanto riforme, oltre che investimenti;
• è finanziato quasi interamente mediante l’assunzione di prestiti sui mercati e circa la metà dei finanziamenti è fornita agli Stati membri sotto forma di prestiti;
• non vi è alcun obbligo giuridico di cofinanziamento e la dotazione massima a uno Stato membro è limitata ai costi totali stimati delle misure incluse nel rispettivo PNRR.

Constatazioni della Corte e insegnamenti da trarre per il prossimo quadro finanziario pluriennale

08 La presente analisi riassume le principali constatazioni e osservazioni esposte negli audit, nelle analisi, nei capitoli delle relazioni annuali e nei pareri sull’RRF pubblicati entro aprile 2025. L’attenzione verte su tre aspetti chiave:

• l’impostazione dell’RRF come strumento basato sulla performance;
• le garanzie sulla regolarità dei pagamenti e sulla tutela degli interessi finanziari dell’UE;
• lo stato di attuazione a fine 2024.

09 La presente analisi si prefigge un duplice scopo: i) fornire agli interlocutori della Corte una panoramica delle principali osservazioni emerse dal lavoro svolto sull’RRF; ii) contribuire al dibattito in corso sul quadro finanziario pluriennale post-2027, in particolare per quanto riguarda eventuali strumenti futuri basati su finanziamenti non collegati ai costi. L’RRF svolge un ruolo cruciale nella ripresa post-pandemica e nelle proprie relazioni la Corte ha formulato osservazioni in merito alla sua efficacia, rendicontabilità e attuazione.

I finanziamenti non collegati ai costi, di per sé, non fanno dell’RRF uno strumento basato sulla performance

10 Il regolamento RRF fa riferimento alla natura “basata sulla performance”, in ragione del fatto che i pagamenti della Commissione agli Stati membri si fondano sul conseguimento soddisfacente di traguardi e obiettivi, anziché sul rimborso delle spese ammissibili. Il regolamento RRF tuttavia non dà una definizione di “performance”. Secondo la definizione della Corte e in linea con il regolamento finanziario, la performance corrisponde alla misura in cui un’azione, un progetto o un programma finanziato dall’UE ha conseguito gli obiettivi prefissati e assicura un impiego ottimale delle risorse (cfr. paragrafo 24).

11 La Commissione ha spiegato che, nelle intenzioni dei colegislatori, sancite dal regolamento RRF e dal regolamento finanziario del 20181, un contributo sotto forma di finanziamenti non collegati ai costi basati sul conseguimento di risultati misurati in riferimento a traguardi precedentemente fissati costituisce un finanziamento basato sulla performance. Tuttavia, i finanziamenti non collegati ai costi, di per sé, non fanno dell’RRF uno strumento basato sulla performance. La Corte ritiene che l’RRF non sia uno strumento basato sulla performance in quanto si concentra sui progressi compiuti nell’attuazione piuttosto che sulla performance, dato che:

• i traguardi e gli obiettivi forniscono informazioni sui progressi compiuti nell’attuazione delle misure finanziate dall’RRF, focalizzandosi però sulle realizzazioni anziché sui risultati; presentano diversi livelli di ambizione; talvolta mancano di chiarezza; non sempre coprono le principali fasi di attuazione di una misura, fra cui il suo completamento (cfr. paragrafi 24–30);
• gli indicatori comuni si riferiscono principalmente a realizzazioni, coprono i sei pilastri solo in misura limitata e non sono ben allineati agli obiettivi dell’UE nei settori strategici pertinenti (ad esempio le transizioni verde e digitale). Per questi indicatori comuni non sono stati fissati né valori di partenza né valori-obiettivo attesi (cfr. paragrafi 31–34);
• l’efficienza dell’uso delle risorse e, quindi, l’impiego ottimale delle risorse non possono essere valutati, dato che la Commissione non raccoglie né utilizza informazioni sui costi effettivi (cfr. paragrafi 35–37).

12 La Corte ha osservato che la valutazione effettuata dalla Commissione sui PNRR, che costituiscono la base per qualsiasi finanziamento RRF, era complessivamente adeguata, data la stretta tempistica. Tuttavia, l’approccio alla definizione di traguardi e obiettivi, il cui soddisfacente conseguimento è la condizione di pagamento, varia da uno Stato membro all’altro. La mancanza di un approccio armonizzato incide sulla comparabilità tra Stati membri e comporta il rischio di disparità di trattamento (cfr. paragrafo 30).

13 L’RRF copre obiettivi in un’ampia gamma di settori d’intervento, il che aumenta il rischio di sovrapposizioni con altri strumenti dell’UE e di una scarsa focalizzazione. Inoltre, i criteri di assegnazione per la distribuzione dei fondi agli Stati membri non riflettono necessariamente gli obiettivi dell’RRF né le sfide specifiche e le esigenze di investimento degli Stati membri (cfr. paragrafo 31).

14 La rendicontazione sui progressi compiuti nell’attuazione che si ottiene attraverso il quadro di valutazione della ripresa e della resilienza dell’RRF è di facile utilizzo ma risente di problemi di qualità dei dati e, sotto alcuni aspetti, non è focalizzata sulla performance e sulla trasparenza. In particolare, essa si basa su costi stimati o su valori unitari anziché su costi effettivi e la Commissione effettua solo controlli di plausibilità basilari (cfr. paragrafi 38–42).

Insegnamenti per i futuri strumenti basati sulla performance

Per i futuri strumenti basati sulla performance, è importante che:

• i finanziamenti siano chiaramente collegati ai risultati. Se ciò non è possibile, tale sistema non dovrebbe essere applicato;
• l’orientamento alla performance vada oltre la precisazione delle condizioni di pagamento, come i traguardi e gli obiettivi, e includa tutti gli elementi necessari per la valutazione dell’efficacia e dell’efficienza, comprese le informazioni sui costi effettivi;
• le condizioni di pagamento siano definite in modo armonizzato e applicate in modo uniforme a tutti gli Stati membri per garantire la parità di trattamento;
• l’ambito di applicazione e gli obiettivi degli strumenti siano chiaramente definiti per massimizzare l’impatto dei finanziamenti dell’UE ed evitare sovrapposizioni tra i diversi programmi. Inoltre, tali obiettivi devono essere rispecchiati nell’assegnazione dei finanziamenti;
• vengano fornite informazioni tempestive e trasparenti sul contributo apportato dai finanziamenti al conseguimento degli obiettivi dello strumento e in che modo questo si sia concretizzato.

Il quadro di conformità dell’RRF e le norme per la tutela degli interessi finanziari dell’UE non sono sufficientemente solidi

15 Sia la Commissione che gli Stati membri sono tenuti a garantire la tutela degli interessi finanziari dell’UE nell’attuazione dell’RRF, di cui la Commissione è responsabile in ultima istanza. Nonostante la rapida introduzione di verifiche ex ante esaustive e malgrado i miglioramenti nel lavoro di audit della Commissione, la Corte ritiene che l’RRF non disponga di un quadro di conformità sufficientemente solido e che vi siano alcune difficoltà nell’assicurare la tutela degli interessi finanziari dell’UE (cfr. paragrafi 43–73).

16 I pagamenti a titolo dell’RRF non sono subordinati al rispetto delle norme nazionali e dell’UE. La valutazione della regolarità da parte della Corte si limita pertanto a verificare il rispetto di condizioni predefinite e non riguarda l’impiego effettivo dei fondi dell’UE da parte dei destinatari finali (cfr. paragrafi 43–46).

17 Il lavoro di audit svolto dalla Corte nel contesto della dichiarazione di affidabilità ha dato luogo a un giudizio positivo sulle spese dell’RRF per l’esercizio finanziario 2021, ma a un giudizio con rilievi per il 2022 e il 2023. Gli errori con incidenza finanziaria rilevati dalla Corte riguardavano per la maggior parte:

• traguardi e obiettivi non conseguiti in misura soddisfacente;
• mancato rispetto del periodo di ammissibilità; oppure
• sostituzione di spese di bilancio correnti a livello nazionale.

Le ambiguità del quadro giuridico dell’RRF e la vaghezza con cui sono definiti traguardi e obiettivi hanno portato a interpretazioni divergenti dei requisiti giuridici, contribuendo in tal modo alla frequenza dei tipi di errori di cui sopra (cfr. paragrafi 50–51).

18 La Commissione si affida principalmente ai sistemi degli Stati membri per prevenire o individuare e correggere i casi di gravi irregolarità e di mancato rispetto delle norme nazionali e dell’UE, anche se tali sistemi presentano alcune debolezze. La Corte ha osservato che, all’avvio dell’attuazione dell’RRF, non tutti gli Stati membri avevano istituito sistemi di controllo, il che ha portato all’introduzione di traguardi di controllo. In aggiunta, i sistemi istituiti dalla Commissione e dagli Stati membri non sono ancora sufficienti a mitigare l’accresciuto rischio di doppio finanziamento tra l’RRF e altri fondi dell’UE (cfr. paragrafi 52–54 e 58–68).

19 La Commissione ha stabilito un metodo per ridurre i contributi finanziari dell’RRF a uno Stato membro in caso di mancato conseguimento dei traguardi e degli obiettivi. Questa metodologia si basa su una serie di giudizi discrezionali, che potrebbero portare a interpretazioni diverse. Inoltre, la Commissione deve adottare misure correttive in caso di gravi irregolarità e debolezze dei sistemi, ma non può apportare rettifiche per singole violazioni delle norme in materia di appalti pubblici, salvo nei casi di gravi irregolarità. Ciò significa che i pagamenti a titolo dell’RRF possono essere effettuati integralmente anche quando si sono verificate irregolarità in materia di appalti pubblici. Peraltro, le norme vigenti non prevedono disposizioni che indichino come la Commissione debba fronteggiare l’annullamento dopo il 2026 di misure a cui sono connessi traguardi e obiettivi già conseguiti (cfr. paragrafi 69–73 e paragrafi 55–57).

Insegnamenti per i futuri strumenti basati sulla performance

Per i futuri strumenti basati sulla performance, è essenziale che siano impostati e attuati in modo da non pregiudicare l’obbligo di rendiconto. Pertanto è importante che:

• le responsabilità di vigilanza e controllo, sia della Commissione che degli Stati membri, siano chiaramente definite per garantire un’adeguata rendicontabilità, la trasparenza e la conformità alle norme dell’UE e nazionali;
• negli Stati membri vigano sistemi di controllo adeguati e controllati dalla Commissione prima che abbia inizio l’attuazione. Ciò comporta la definizione di requisiti minimi per i controlli degli Stati membri e le verifiche della Commissione. Se si fa affidamento sui sistemi di controllo esistenti negli Stati membri, la garanzia fornita dalla Commissione deve riguardare anche l’efficacia di tali sistemi;
• il quadro giuridico definisca tutte le condizioni di pagamento e di ammissibilità in modo chiaro e completo, sulla base di criteri oggettivamente verificabili. È importante che la valutazione del rispetto di tali criteri non consenta deviazioni, al fine di ridurre il rischio di interpretazioni divergenti e valutazioni discrezionali dei requisiti giuridici;
• la metodologia di sospensione dei pagamenti si basi su criteri oggettivi piuttosto che su considerazioni soggettive;
• le condizioni a cui è subordinato il pagamento agli Stati membri includano il rispetto delle norme nazionali e dell’UE;
• le misure correttive per le violazioni delle norme dell’UE e nazionali siano definite dalla Commissione e applicate in modo uniforme a tutti gli Stati membri;
• la definizione di doppio finanziamento e i connessi obblighi di controllo siano adattati per rispecchiare la natura specifica del modello di “finanziamenti non collegati ai costi”.

L’attuazione procede con ritardi e rimangono a rischio il completamento delle misure, i risultati e i finanziamenti

20 Il prefinanziamento ha agevolato l’erogazione dei fondi all’inizio, ma l’attuazione sta subendo ritardi nonostante le modifiche apportate ai PNRR (cfr. paragrafi 74-83). La maggior parte delle misure RRF dovrà essere completata entro agosto 2026, quando termina il periodo di attuazione del dispositivo stesso. Ciò può essere ulteriormente complicato dal fatto che le fasi più avanzate dell’attuazione, e in particolare il completamento di una misura, sono spesso più difficili di quelle iniziali (cfr. paragrafi 84-86).

21 La Corte ha osservato che l’RRF è stato concepito in modo tale che gli esborsi non riflettessero necessariamente i progressi compiuti nell’attuazione. Gli importi assegnati agli Stati membri sono calcolati sulla base del regolamento RRF. Tuttavia, i profili di pagamento (una tabella in cui sono indicati gli importi che gli Stati membri riceveranno sulla base del soddisfacente conseguimento di traguardi e obiettivi e una tempistica indicativa) sono il risultato di negoziati con lo Stato membro in questione. Ne consegue che, per alcuni Stati membri, una quota significativa dei finanziamenti viene versata prima del completamento delle misure. Ciò rappresenta un rischio per gli interessi finanziari dell’UE, dato che il regolamento RRF non prevede la possibilità di recuperare importi nei casi in cui i fondi dell’UE non siano stati spesi in linea con la normativa nazionale o dell’UE o qualora le misure non siano state completate (cfr. paragrafi 84-88). Inoltre, l’espressione “destinatario finale” non è sempre utilizzata in modo uniforme e l’erogazione dei fondi agli Stati membri non significa che tali fondi abbiano raggiunto i destinatari finali e l’economia reale (cfr. paragrafi 89-90).

22 Dagli audit della Corte è emerso che le misure incluse nei campioni hanno generalmente conseguito le realizzazioni attese, ma finora solo la metà circa ha prodotto risultati (cfr. paragrafi 91-93). Inoltre, poiché la Commissione non monitora i costi effettivi, non può valutare la quota della spesa dei PNRR che contribuisce al conseguimento di tali obiettivi, comprese le transizioni verde e digitale (cfr. paragrafi 94-97). Infine, l’RRF ha finora contribuito in misura limitata a raggiungere gli obiettivi dell’UE di livello più elevato o a rispondere alle sfide strutturali individuate nelle raccomandazioni specifiche per paese (cfr. paragrafi 98-102).

23 L’RRF è quasi interamente finanziato mediante l’assunzione di prestiti sul mercato. La Commissione ha istituito rapidamente e con successo un meccanismo per raccogliere fondi per l’RRF, ma l’aumento degli oneri finanziari eserciterà pressioni sui futuri bilanci dell’UE e l’assunzione di prestiti crea rischi aggiuntivi. I prestiti assunti nell’ambito di NGEU potrebbe più che raddoppiare entro il 2026, mentre il loro rimborso è stato rinviato ai futuri quadri finanziari pluriennali (cfr. paragrafi 103-107).

Insegnamenti per i futuri strumenti basati sulla performance

Per i futuri strumenti basati sulla performance, è importante che:

• le misure finanziate rispondano alle sfide individuate, ad esempio nel contesto del semestre europeo, e coprano a sufficienza i principali obiettivi dello strumento;
• la tempistica dello strumento collimi con gli obiettivi prefissati e con il probabile periodo di attuazione delle misure finanziate. Inoltre, devono essere posti in essere meccanismi per garantire che tali misure siano portate a termine;
• le erogazioni riflettano i progressi compiuti verso il conseguimento degli obiettivi dello strumento, al fine di ridurre il rischio che i finanziamenti non siano proporzionati ai risultati conseguiti;
• il quadro giuridico preveda la possibilità di recuperare i finanziamenti, nei casi in cui siano sproporzionati rispetto ai conseguimenti ottenuti o non siano stati spesi in osservanza delle norme dell’UE o nazionali;
• se si valuta la possibilità di assumere prestiti, siano sufficientemente attenuati, in particolare, i rischi connessi agli interessi e venga definito in anticipo un piano di rimborso, che individui la provenienza dei fondi in questione.

La Corte ha concluso che l’RRF si concentra sui progressi dell’attuazione anziché sulla performance e che sono disponibili scarse informazioni sui risultati conseguiti o sull’efficienza assicurata. Le modalità di controllo dell’RRF, seppur migliorate nel tempo, non sono ancora abbastanza solide.

Infine, l’attuazione del dispositivo procede, ma con ritardi; pertanto sono messi a rischio il completamento delle misure e l’impiego ottimale delle risorse.

Sulla base di queste osservazioni, la Corte trae alcune lezioni per i futuri strumenti basati sulla performance, allo scopo di contribuire al dibattito sul quadro finanziario pluriennale post-2027».

(Fonte: Corte dei conti europea, analisi 02/2025, Orientamento alla performance, obbligo di rendiconto e trasparenza: cosa insegnano le criticità dell’RRF, Ufficio delle pubblicazioni dell’Unione europea, 2025).

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