Concorso Agenzia Entrate: cronaca di cattiva amministrazione

Chi voglia studiare come si amministra una pubblica amministrazione, in particolare come si gestisce il personale che è parte essenziale di una organizzazione di servizi, deve soffermarsi a considerare le ragioni dell’ingente contenzioso che ha interessato negli ultimi anni l’Agenzia delle entrate con riferimento al concorso a 175 posti di dirigente, bandito nel 2010 e ancora non concluso. Imparerà così ciò che non si deve fare, perché un’Amministrazione che favorisca il contenzioso dinanzi al giudice amministrativo dimostra di non prendere atto delle decisioni dei giudici che da sempre interpretano le norme sull’organizzazione ed il funzionamento degli uffici pubblici.

Con il concorso in esame l’Agenzia aveva inizialmente riservato il 50% dei posti da coprire al personale interno, nella evidente intenzione di voler in tal modo sanare la posizione di una serie di funzionari che svolgevano incarico di tipo dirigenziale pur non rivestendone la corrispondente qualifica. Ciò per effetto della sistematica applicazione dell’art. 24 del regolamento di amministrazione (oggetto di costanti proroghe), che attribuiva all’Agenzia temporaneamente la facoltà di coprire posti dirigenziali vacanti a funzionari privi di tale qualifica.

Contro il bando venivano proposti alcuni ricorsi, accolti dal Tribunale Amministrativo Regionale del Lazio e poi dal Consiglio di Stato che, con ordinanza del 2013 n. 5619, sollevava questione di legittimità costituzionale della norma, cioè dell’art. 8, comma 24, del decreto-legge n. 16 del 2012, con riferimento agli articoli 3, 51 e 97 della Costituzione. La Corte costituzionale, con sentenza n. 37 del 2015 affermava l’illegittimità costituzionale dell’articolo censurato, evidenziando come quella disposizione avesse contribuito all’indefinito protrarsi nel tempo di assegnazioni, asseritamente temporanee, di incarichi dirigenziali conferiti in elusione dell’obbligo di indire un concorso aperto e pubblico.

A seguito della sentenza del Consiglio di Stato l’Agenzia riattivava il concorso la cui graduatoria di merito ha rivelato una errata definizione dei titoli, pertanto censurata dal giudice amministrativo di primo e di secondo grado. In seguito la graduatoria è stata più volte riformulata perché, ad ogni pronuncia e alla successiva revisione dei titoli, qualche candidato dichiarato vincitore passava tra gli idoneo o viceversa.

Questa vicenda ha plurimi aspetti, oltre a quello già detto dei riflessi sull’Amministrazione, perché ha costretto i candidati a sostenere notevoli spese per un contenzioso che non avrebbe avuto, in una realtà ordinaria e ordinata, nessuna giustificazione come dimostrano le osservazioni del Tar del Lazio a proposito dei criteri di determinazione del punteggio da attribuire ai titoli. Una assurdità perché i candidati avrebbero dovuto già conoscere con certezza quanto sarebbero stati valutati i titoli che esibivano e che sapevano avrebbero dato luogo alla definizione della graduatoria.

Resta, poi, un altro problema sullo sfondo già più volte trattato da questo giornale, della mancata assunzione degli idonei cioè di soggetti che sono rimasti fuori della graduatoria dei vincitori soltanto perché mancavano i posti e che buona amministrazione ha sempre consigliato di assumere a mano a mano che i posti si rendevano disponibili perché riguardanti soggetti già selezionati e perché bandire un nuovo concorso è costoso per l’Amministrazione. Parliamo di centinaia di migliaia di euro per tutta l’organizzazione del concorso per l’acquisizione delle sedi dove tenere le prove scritte e tutto quello che ovviamente e riguarda la procedura.

Non è superfluo segnalare a questo proposito che nel 2024, essendo stato effettuato un parziale scorrimento della graduatoria con l’assunzione di 39 idonei, in presenza di ulteriori disponibilità di posti, non si comprende perché non sono stati assunti altri idonei.

Cosa si deduce dal contenzioso che ha accompagnato questo concorso? Lo scriviamo a mo’ di pro-memoria, a futura memoria di buona amministrazione, riprendendo alcuni dei motivi che sorreggono le ragioni dei ricorrenti ed immaginando a quali conclusioni potrebbe conseguentemente giungere il Giudice amministrativo.

Proponiamo le argomentazioni in modo schematico.

1. Contraddittorietà e incoerenza dell’azione amministrativa

Il primo asse portante della censura tratta dai ricorsi in atto, in particolare da quello a firma dell’Avv. Aldo Sandulli, riguarda una grave contraddittorietà interna dell’operato dell’Amministrazione. Ciò perché l’Agenzia:

    da un lato sostiene l’assenza di fabbisogno per giustificare il diniego di scorrimento della graduatoria;

    dall’altro programma e realizza nuove assunzioni, anche mediante concorsi successivi.

In particolare:

    nella programmazione e negli atti interni (note 2020–2022 e PIAO) si evidenzia l’esistenza di risorse e posti disponibili, anche derivanti da pensionamenti;

    ma nel provvedimento impugnato si afferma che tali posti sarebbero già destinati ai vincitori dei nuovi concorsi.

Questa oscillazione:

    viola il principio di coerenza e linearità dell’azione amministrativa;

    integra un classico vizio di eccesso di potere per contraddittorietà e sviamento.

2. Violazione del principio di preferenza per lo scorrimento delle graduatorie

Si tratta del motivo più rilevante sul piano sistematico.

L’Amministrazione:

    ha una graduatoria valida (quella del concorso 2010);

    sceglie tuttavia di non utilizzarla, preferendo nuovi concorsi.

Ciò contrasta con:

    il principio consolidato secondo cui lo scorrimento è una delle modalità ordinarie di reclutamento;

    il correlato obbligo di motivazione rafforzata quando si opta per una nuova procedura.

Nel caso specifico:

    la motivazione è assente o meramente apparente;

    le differenze tra i concorsi sono irrilevanti (stesse funzioni, stessi requisiti, contenuti sovrapponibili).

Ne deriva:

    violazione dei principi di economicità, buon andamento e imparzialità;

    eccesso di potere per difetto di motivazione e illogicità manifesta.

3. Sviamento e uso distorto della programmazione del fabbisogno

Dal complesso degli atti emerge un profilo particolarmente incisivo: lo sviamento della funzione amministrativa.

L’Agenzia:

    utilizza strumenti di programmazione (PIAO, richieste di autorizzazione, turn over);

    ma li orienta non alla copertura neutrale del fabbisogno, bensì a favorire un diverso bacino di reclutamento (idonei del nuovo concorso).

In particolare:

    anticipa la destinazione delle risorse per i futuri idonei del concorso 2019;

    contemporaneamente blocca l’utilizzo della graduatoria già vigente.

Questo comportamento configura:

    una predeterminazione dell’esito amministrativo;

    un uso distorto del potere programmatorio.

È quindi integrato:

    uno sviamento in senso tecnico, perché il potere è esercitato per un fine diverso da quello tipico (copertura imparziale del fabbisogno).

4. Erroneità dei presupposti: fabbisogno e “posizioni attivate”

Altro punto centrale è la critica alla costruzione del fabbisogno.

L’Amministrazione:

    fonda il diniego sulla distinzione tra dotazione organica e posizioni attivate;

    sostiene che solo queste ultime rilevino ai fini delle assunzioni.

Tuttavia:

    il concorso successivo a quello a 175 posti (150 dirigenti) è stato bandito proprio sulla base della dotazione organica complessiva;

    dunque, la stessa Amministrazione utilizza criteri diversi a seconda della convenienza.

Ne deriva:

    un vizio di illogicità e contraddittorietà dei presupposti;

    oltre a una possibile violazione del principio di parità di trattamento tra situazioni omogenee.

5. Violazione del DPCM 22 luglio 2022

Un ulteriore profilo riguarda il vincolo esterno derivante dal DPCM autorizzativo.Il decreto:

    autorizza espressamente l’assunzione di “idonei”;

    su richiesta della stessa Agenzia.

Tuttavia:

    l’Amministrazione successivamente interpreta tale autorizzazione come riferita ai vincitori dei nuovi concorsi.

Questa operazione:

    altera il contenuto del vincolo autorizzatorio;

    configura violazione del DPCM e dei principi di legalità e tipicità dell’azione amministrativa.

Si tratta di:

    un caso evidente di contraddittorietà tra fase procedimentale e fase attuativa.

6. Violazione del principio di copertura finanziaria

Il ricorso evidenzia anche un profilo più tecnico ma rilevante:

    le risorse per il concorso successivo vengono reperite ex post;

    ciò lascia intendere che il concorso sia stato bandito senza adeguata copertura finanziaria.

Questo contrasta con:

    il principio generale di inderogabilità della copertura finanziaria;

    con possibili ricadute sulla legittimità stessa del bando.

7. Violazione dei limiti sul turn over e del divieto di cumulo

L’Amministrazione:

    cumula risorse derivanti da cessazioni di anni diversi (2013–2019);

    utilizza tali fondi in modo unitario per finanziare nuove assunzioni.

Questo può integrare:

    violazione dei limiti temporali previsti dalla normativa (es. quinquennio);

    uso non corretto delle facoltà assunzionali.

8. Violazione dei termini per l’utilizzo delle risorse

Ulteriore censura:

    le risorse autorizzate dovevano essere utilizzate entro un termine (31 dicembre 2022);

    ma l’Amministrazione le destina a procedure (nuovi concorsi) che non possono concludersi entro tale termine.

Effetto:

    rischio di perdita delle risorse;

    sacrificio della posizione degli idonei attuali.

Questo integra:

    violazione del principio di effettività dell’azione amministrativa;

    e cattivo uso delle risorse pubbliche.

9. Inidoneità della motivazione sul mutato assetto organizzativo

L’Amministrazione tenta di giustificare il nuovo concorso richiamando:

    mutamenti organizzativi (introduzione POER, ridefinizione dirigenza).

Ma tale argomento:

    è smentito dal fatto che il concorso precedente è stato riattivato dopo tali modifiche;

    non incide sulle funzioni, che restano sostanzialmente identiche.

Ne deriva:

    una motivazione postuma e non credibile;

    dunque, un ulteriore vizio di eccesso di potere.

Conclusione

Nel loro complesso, i motivi di censura convergono su una tesi forte:

l’Amministrazione ha costruito artificiosamente un sistema di programmazione e reclutamento finalizzato a eludere lo scorrimento della graduatoria vigente, orientando le risorse e le scelte organizzative verso un diverso esito predeterminato.

I vizi principali possono essere sintetizzati in tre macro-categorie:

    Vizi logico-sistemici;

        Contraddittorietà;

        Illogicità;

        errore nei presupposti;

    Vizi funzionali

        Sviamento;

        uso distorto del potere programmatorio.

    Violazioni di legge

        principio di scorrimento;

        vincoli del DPCM;

        regole sul turn over e copertura finanziaria.

Così è se vi pare. E non è poco, considerato che le denunciate disfunzioni sono state possibili e reiterate nel tempo in quanto il Ministro dell’economia e delle finanze non esercita sull’Agenzia quell’”alta vigilanza” prevista dall’art. 60 del decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300.