Ddl Merito e dirigenza pubblica tra performance e valore pubblico

Nel processo di trasformazione della pubblica amministrazione, il tema della performance ha progressivamente assunto una valenza che travalica la dimensione meramente tecnica della misurazione dei risultati, per investire direttamente gli assetti organizzativi, i modelli di leadership e le modalità di selezione e responsabilizzazione della dirigenza. In tale prospettiva, la nozione di valore pubblico si è affermata come categoria concettuale capace di sintetizzare le esigenze di efficacia dell’azione amministrativa, di legittimazione democratica e di sostenibilità organizzativa, orientando il dibattito dottrinale verso una concezione sostanziale del buon andamento.

L’attenzione del legislatore in materia di performance e merito si colloca all’interno di questo quadro evolutivo, nel quale la valutazione viene intesa come strumento di governo delle amministrazioni e di orientamento strategico dell’azione pubblica. In tale contesto, l’analisi delle principali elaborazioni teoriche sul valore pubblico consente di individuare il fondamento concettuale delle scelte legislative più recenti, tra cui il DDL Merito, che interviene in modo incisivo sui meccanismi di valutazione e sull’accesso alla dirigenza, con l’obiettivo di rafforzare il nesso tra competenze, risultati e responsabilità manageriale.

1. Cenni alle teorie aziendalistiche in tema di valore pubblico

Come noto, uno dei contributi più importanti sulla nozione di “valore pubblico” è da ascrivere a Mark H. Moore. Nella sua opera “La creazione di valore pubblico. La gestione strategica nella pubblica amministrazione”^[1], l’illustre Autore osserva che un utile concetto di valore pubblico può essere individuato se i manager pubblici integrano a) giudizi autonomi su ciò che è di valore ed efficace, b) una diagnosi delle aspettative politiche, c) considerazioni razionali su ciò che è operativamente realizzabile.

“In breve, nel provvedere al valore pubblico, i manager devono trovare un modo per integrare politica, contenuti e amministrazione”^[2]. Tale argomento viene presentato da Moore facendo riferimento al c.d. triangolo strategico, che consente di focalizzare l’attenzione manageriale sulle tre questioni fondamentali che un dirigente deve affrontare per verificare l’adeguatezza del suo progetto organizzativo: “se tale proposta abbia valore pubblico, se sia supportata politicamente e legalmente, se sia attuabile dal punto di vista amministrativo e operativo”^[3].

Il triangolo di Moore serve anche a ricordare ai manager pubblici i compiti e le funzioni chiave che dovranno eseguire per definire e realizzare le loro idee, con particolare riferimento al giudizio circa il valore delle proposte studiate; la “spinta” nei confronti della politica per ottenere legittimazione e supporto; il miglioramento della capacità organizzativa di raggiungere gli obiettivi proposti^[4]. Per fare ciò, sembra necessaria la sussistenza di un ambiente organizzativo improntato alla fiducia, come già argomentativamente sviluppato in altra sede^[5].

Inoltre, nel corso della sua fondamentale opera, continuamente intessuta di apprezzabili esempi concreti^[6], Moore afferma che i manager pubblici possono creare valore pubblico attraverso due attività: “la più ovvia è l’uso delle risorse finanziarie e dell’autorità loro assegnate per produrre beni di valore per particolari clienti e beneficiari (…) i manager pubblici possono creare valore anche stabilendo e rendendo operativa un’istituzione che incontri i desideri dei cittadini (e dei loro rappresentanti) in termini di ordine e produttività. Soddisfano tali aspirazioni quando comunicano i dati sulle performance passate e future della loro organizzazione ai cittadini e ai rappresentanti politici per garantirsi nel tempo la loro approvazione attraverso meccanismi consolidati di responsabilizzazione”^[7].

Si potrebbe osservare, in senso critico, che, considerato in sé e per sé, il concetto di valore pubblico declinato da Moore sia difficilmente trasponibile nel sistema italiano, ove il dirigente è assoggettato a numerosi vincoli legislativi e formali^[8], sebbene lo stesso Moore non manchi di precisare che la sua concezione di valore interno si muove, più che altro, sul piano interno e intrinseco della creatività del dirigente, il quale continuerà ad essere vincolato, nella sua azione, dai vincoli esterni e burocratici.

Infatti, “il triangolo strategico si basa sul presupposto che i manager pubblici debbano definire lo scopo e la mission generale dell’organizzazione. (…) Un invito così ampio può presentare rischi per la gestione democratica. Può, infatti, essere pericoloso incoraggiare i manager del settore pubblico a utilizzare l’immaginazione per cercare di creare valore pubblico. Nel calibrare tale rischio, però, dobbiamo tenere presente che il principale cambiamento suggerito è nei pensieri e nelle azioni dei manager, non nelle disposizioni istituzionali di cui sono responsabili”[9].

Inoltre, occorre osservare che non è chiara la perimetrazione del concetto di “valore pubblico” nell’opera di Moore. Nonostante egli vi dedichi il titolo dell’opera e i riferimenti testuali siano continui, nel calderone del valore pubblico sembra rientrare un po’ di tutto: politiche pubbliche in grado di soddisfare realmente i bisogni dei cittadini; gestione improntata alla pianificazione strategica; capacità di leadership e negoziazione; finanche la comunicazione strategica e il marketing istituzionale. Ciò è anche conseguenza del fatto che “it is arguable that Creating Public Value spent less time defining public value in theoretical terms than in operationalizing it in practical terms”[10].

Come osservato di recente, quella individuata da Moore non è l’unica accezione di valore pubblico. Un primo approccio è legato al contributo che può essere fornito dalla sfera pubblica indagando le determinanti che possono migliorare il welfare di una determinata collettività; il secondo approccio afferisce al valore pubblico aggiunto per effetto dell’attività delle organizzazioni pubbliche e dei loro manager in termini di migliori outcome sociali; infine, il terzo approccio ha carattere normativo ed è riconducibile al triangolo strategico di cui si è detto^[11].

Nella dottrina aziendalistica italiana, il valore pubblico è strettamente legato al ciclo della performance e appare difficilmente scindibile da esso, in quanto legato al conseguimento degli obiettivi di riferimento attraverso canoni di efficienza, efficacia ed economicità, che non possono prescindere dal corretto utilizzo dei fattori produttivi e degli input in senso lato[12].

A livello para-normativo, e più correttamente di soft law, prime e concrete indicazioni sulla nozione di “valore pubblico” sono state fornite dalle Linee guida sulla performance n. 1/2017, adottate dal Dipartimento della Funzione Pubblica. In esse il valore pubblico è collocato direttamente nell’ambito del ciclo delle performance, ed è inteso come “miglioramento del livello di benessere dei destinatari delle politiche e dei servizi”^[13].

Tali posizioni sono state trasfuse anche in documenti ufficiali. Si consideri che il CNEL, nella sua Relazione annuale sui servizi offerti dalle P.A. – 2019, ha dedicato un intero capitolo al “valore pubblico”, elaborato da uno studioso che ha particolarmente approfondito il tema[14].

In tal documento si legge che «il miglioramento delle performance delle pubbliche amministrazioni italiane è stato perseguito prevalentemente tramite la stratificazione successiva di provvedimenti legislativi e mediante progressivi affinamenti metodologici (…); per rendere tale miglioramento realmente utile alla crescita del paese occorre cambiare il paradigma di valutazione dell’azione pubblica: dall’approccio adempimentale (“burocrazia della performance”) e, a tratti, autoreferenziale (“la performance per la performance”), verso un approccio finalizzato al benessere dei cittadini (“la performance verso il Valore Pubblico”)»[15].

• PIAO e valore pubblico.

La crisi pandemica da Covid-19 ha reso evidente la necessità di poter fare affidamento su istituzioni forti e servizi pubblici efficienti, soprattutto a seguito dell’avvento del Next Generation EU, che dovrebbe costituire un’occasione per costruire nuove basi di crescita e sviluppo economico e sociale, attraverso l’elaborazione di un piano di riforme combinato ad un sistema di monitoraggio non più solo finalizzato a certificare la spesa effettuata, ma incentrato sul valore pubblico generato.

È in questo quadro che si inserisce l’introduzione del Piano Integrato di Attività e di Organizzazione (PIAO), introdotto dall’art. 6 D.L. 9 giugno 2021, n. 80, conv. in legge 6 agosto 2021, n. 113 quale strumento di pianificazione finalizzato a integrare i singoli strumenti di programmazione previsti dalla normativa previgente in tema di performance, anticorruzione, fabbisogno di personale, digitalizzazione, parità di genere e lavoro agile.

Il PIAO ha durata triennale, ma viene aggiornato annualmente. Definisce:

• gli obiettivi programmatici e strategici della performance;
• la strategia di gestione del capitale umano e di sviluppo organizzativo, anche mediante il ricorso al lavoro agile, e gli obiettivi formativi annuali e pluriennali, finalizzati al raggiungimento della completa alfabetizzazione digitale, allo sviluppo delle conoscenze tecniche e delle competenze trasversali e manageriali e all’accrescimento culturale e dei titoli di studio del personale correlati all’ambito d’impiego e alla progressione di carriera del personale;
• gli strumenti e gli obiettivi del reclutamento di nuove risorse e della valorizzazione delle risorse interne, prevedendo, oltre alle forme di reclutamento ordinario, la percentuale di posizioni disponibili nei limiti stabiliti dalla legge destinata alle progressioni di carriera del personale;
• gli strumenti e le fasi per giungere alla piena trasparenza dell’attività e dell’organizzazione amministrativa nonché per raggiungere gli obiettivi in materia di anticorruzione;
• l’elenco delle procedure da semplificare e reingegnerizzare ogni anno, anche mediante il ricorso alla tecnologia e sulla base della consultazione degli utenti, nonché la pianificazione delle attività;
• le modalità e le azioni finalizzate a realizzare la piena accessibilità alle amministrazioni, fisica e digitale, da parte dei cittadini ultrasessantacinquenni e dei cittadini con disabilità;
• le modalità e le azioni finalizzate al pieno rispetto della parità di genere, anche con riguardo alla composizione delle commissioni esaminatrici dei concorsi.

La cifra comune, nonché la finalità generale prevista dal legislatore, è quella di assicurare la qualità e la trasparenza dell’attività amministrativa e migliorare la qualità dei servizi ai cittadini e alle imprese e procedere alla costante e progressiva semplificazione e reingegnerizzazione dei processi, così statuendo un esplicito riferimento alle teorie manageriali precedentemente esaminate.

In breve, il PIAO non può e non deve trasformarsi in un mero adempimento formale e burocratico[16], a pena di smarrire la vocazione per la quale è stato introdotto nel nostro ordinamento e tradire le istanze di semplificazione, ma deve agire da strumento generatore di valore pubblico.

Il valore pubblico, in tale contesto, costituisce una sorta di “performance delle performances”, il valore di sintesi di un’architettura coordinata di indicatori analitici di performance inseriti negli strumenti di programmazione.

Il valore pubblico viene misurato attraverso indicatori di impatto; quelli riferibili al benessere di cittadini e imprese possono essere misurati anche tramite gli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile Istat-Cnel e/o mediante i Sustainable Development Goals dell’Agenda ONU 2030, secondo l’esempio riportato.

Già il decreto del Ministero dell’Economia e della Finanza del 16 ottobre 2017 ha individuato degli indicatori di Benessere Equo e Sostenibile (BES); ancor prima, la riforma del bilancio dello Stato (Legge n. 163/2016) aveva introdotto un riferimento agli indicatori di benessere equo e sostenibile nei documenti di programmazione economica e di bilancio. Il governo si è così impegnato a integrare, nella valutazione delle politiche pubbliche, segnatamente le dimensioni economiche afferenti alla qualità della vita.

In particolare, venivano in rilievo i seguenti indicatori, individuati dal Decreto 16 ottobre 2017: 1) reddito medio disponibile aggiustato pro capite; 2) indice di diseguaglianza del reddito disponibile; 3) indice di povertà assoluta; 4) speranza di vita in buona salute alla nascita; 5) eccesso di peso; 6) uscita precoce dal sistema di istruzione e formazione; 7) tasso di mancata partecipazione al lavoro, con relativa scomposizione per genere; 8) rapporto tra tasso di occupazione delle donne di 25-49 anni con figli in età prescolare e delle donne senza figli; 9) indice di criminalità predatoria; 10) indice di efficienza della giustizia civile; 11) emissioni di CO2 e altri gas clima alteranti; 12) indice di abusivismo edilizio.

Allo stesso modo, con l’Agenda 2030, le Nazioni Unite hanno delineato gli obiettivi da perseguire per uno sviluppo che possa qualificarsi come realmente sostenibile. Si è ribadita, in dottrina, la necessità di intraprendere un percorso fondato sulla visione integrata delle problematiche, porgendo l’attenzione non solo all’aspetto economico, ma anche all’aspetto sociale, ambientale e istituzionale[17].

È comunque importante sottolineare che la performance non è il solo fattore determinante per la creazione di valore pubblico. Altri fattori, come l’equità, l’inclusione sociale e la partecipazione dei cittadini, giocano un ruolo di pari rilievo nella creazione di valore pubblico in un’organizzazione pubblica. Per questo, risulta importante considerare una prospettiva multidimensionale nella valutazione della performance: una prospettiva che tenga conto degli impatti sociali, ambientali ed economici delle politiche pubbliche[18].

In definitiva, le moderne Pubbliche Amministrazioni, attraverso lo strumento del PIAO, possono e devono uniformarsi con successo a logiche di processo al fine di curare al meglio l’interesse pubblico e garantire la soddisfazione del cittadino, valore di primaria importanza in un contesto istituzionale caratterizzato dall’attuazione del PNRR e dalla correlata, necessaria progettualità.

Il PIAO, come annotato da autorevole dottrina, non deve diventare il “piano dei piani”[19], espressione di una concezione adempimentale e burocratica, ma, se inteso in modo corretto, può divenire la guida strategica dell’Ente (nel dialogo con il DUP, il bilancio e tutti gli altri strumenti di programmazione) nel quadro dell’attuazione del Business Process Reengineering nelle Pubbliche Amministrazioni.

Per questa via, avvalendosi nel modo corretto, degli strumenti di programmazione, sarà possibile orientare le Amministrazioni alla soddisfazione degli utenti e, in ultima analisi, alla creazione di valore pubblico.

• Dalla nozione di valore pubblico alla riforma degli assetti ordinamentali della dirigenza

I cenni alle principali teorie aziendalistiche in tema di valore pubblico consentono di cogliere come, nel dibattito contemporaneo, la performance delle amministrazioni non possa più essere valutata esclusivamente in termini di adempimento procedurale o di rispetto formale delle regole, ma debba essere misurata in relazione alla capacità di generare risultati sostanziali per la collettività[20]. In tale prospettiva, il valore pubblico si configura come criterio di sintesi tra obiettivi strategici, capacità organizzativa e responsabilità manageriale, imponendo una rilettura complessiva dei meccanismi di selezione, valutazione e sviluppo delle figure apicali della pubblica amministrazione.

Se, infatti, la creazione di valore pubblico presuppone amministrazioni in grado di governare processi complessi, orientare l’azione verso risultati misurabili e rispondere in modo efficace alle esigenze dei cittadini, ne discende la necessità di un sistema di reclutamento e valutazione della dirigenza fondato su parametri sostanziali, capaci di intercettare competenze effettivamente esercitate, capacità organizzative e attitudine alla leadership. In questa chiave, la performance non rappresenta soltanto uno strumento di misurazione ex post dell’azione amministrativa, ma diviene criterio di legittimazione dell’esercizio delle funzioni dirigenziali e fattore selettivo per l’accesso alle posizioni di responsabilità[21].

È proprio in tale quadro che si colloca il recente intervento riformatore noto come “DDL Merito”, il quale si propone di incidere in modo strutturale sul sistema della valutazione e sull’accesso alla dirigenza, superando una concezione statica e formalistica del merito a favore di un modello dinamico, fondato sulla prova in concreto delle competenze e dei risultati conseguiti. La riforma si inserisce, dunque, in una linea di continuità ideale con le elaborazioni teoriche sul valore pubblico, traducendole in scelte ordinamentali volte a rafforzare il nesso tra performance, responsabilità manageriale e qualità dell’azione amministrativa.

In tale prospettiva, l’accesso alla dirigenza e la valutazione delle capacità manageriali assumono un ruolo centrale quale snodo attraverso cui il valore pubblico, da categoria teorica, si trasforma in criterio operativo di governo delle amministrazioni. È a partire da questa impostazione che può essere analizzato il nuovo modello di accesso alla dirigenza di seconda fascia delineato dal legislatore, fondato su percorsi differenziati e su una valutazione sostanziale delle competenze.

4. Accesso alla dirigenza di seconda fascia, percorsi differenziati e valutazione sostanziale delle competenze

Con il DDL merito si prospettano rilevanti novità ordinamentali riguarda l’accesso alla qualifica di dirigente della seconda fascia nelle amministrazioni statali, anche ad ordinamento autonomo, nonché negli enti pubblici non economici. In particolare, l’intervento normativo incide in modo significativo sull’articolo 28 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, introducendo un modello di accesso plurale e strutturalmente differenziato, fondato su una combinazione di reclutamento esterno, formazione selettiva e valorizzazione delle professionalità interne, così previsto:

1. a) per il 50 per cento dei posti disponibili, sulla base delle facoltà assunzionali autorizzate, attraverso il corso-concorso selettivo di formazione bandito dalla Scuola nazionale dell’amministrazione;
2. b) per il 20 per cento dei posti disponibili, sulla base delle facoltà assunzionali autorizzate, per concorso pubblico indetto dalla Commissione per l’attuazione del progetto di riqualificazione delle pubbliche amministrazioni (RIPAM) o dalle singole amministrazioni, rivolto ai soggetti in possesso dei titoli di studio e dei requisiti previsti dalla normativa vigente per l’accesso alla dirigenza;
3. c) per il 30 per cento dei posti disponibili, sulla base delle facoltà assunzionali autorizzate, mediante sviluppo di carriera del personale non dirigenziale in servizio presso l’amministrazione che bandisce la procedura e appartenente ai ruoli delle amministrazioni di cui al presente comma, che abbia maturato, complessivamente, almeno cinque anni di servizio a tempo indeterminato nell’area dei funzionari o almeno due anni di servizio a tempo indeterminato nell’area del personale di elevata qualificazione, fermo restando il possesso dei titoli di studio previsti dalla normativa vigente per l’accesso alla dirigenza.

Quest’ultima previsione assume un valore di particolare rilievo sistemico, in quanto segna il superamento definitivo di una concezione rigidamente esterna dell’accesso alla dirigenza, riconoscendo un percorso professionale interno fondato su esperienza, competenze e risultati conseguiti. La riduzione del requisito temporale a due anni per il personale dell’area dell’elevata qualificazione evidenzia, inoltre, la volontà del legislatore di valorizzare figure ad alta professionalità già inserite stabilmente nei processi organizzativi dell’amministrazione.

Le procedure di sviluppo di carriera sono bandite e gestite direttamente dalle singole amministrazioni, nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza, e si articolano in un percorso selettivo a formazione progressiva, strutturato in due fasi tra loro funzionalmente collegate.

La prima fase è di natura selettiva e comparativa ed è finalizzata all’individuazione dei soggetti cui conferire un incarico dirigenziale non generale temporaneo. Essa si fonda:

1) sulla valutazione comparativa dei titoli professionali, di studio o di specializzazione ulteriori rispetto a quelli previsti per l’accesso alla qualifica dirigenziale, anche con riferimento alla valorizzazione del titolo di dottore di ricerca, ove conferenti con l’oggetto dell’incarico, della performance individuale, delle capacità organizzative e delle attitudini evidenziate nei cinque anni precedenti, per il personale dell’area dei funzionari, o nei due anni precedenti, per quello dell’area del personale di elevata qualificazione;

2) sullo svolgimento di una prova scritta e orale.

La valorizzazione della performance pregressa e delle capacità organizzative costituisce un elemento di discontinuità rispetto ai tradizionali modelli concorsuali, segnando il passaggio da una logica puramente selettiva ex ante a una valutazione sostanziale delle competenze già esercitate nell’ambito dell’azione amministrativa.

La seconda fase consiste in un periodo di osservazione e valutazione dello svolgimento dell’incarico dirigenziale temporaneo, della durata di almeno quattro anni. In tale arco temporale, il dirigente è valutato in relazione ai risultati conseguiti, con riferimento congiunto alla performance individuale e a quella organizzativa, al grado di raggiungimento degli obiettivi assegnati e alle capacità manageriali dimostrate.

Si delinea, in tal modo, un modello di accesso alla dirigenza fondato sulla prova in concreto delle capacità gestionali, in cui la titolarità definitiva del ruolo dirigenziale consegue non già al superamento di una selezione astratta, ma all’esito favorevole di un esercizio effettivo delle funzioni.

La selezione è affidata ad una commissione indipendente composta da sette componenti, di cui quattro dirigenti di livello generale appartenenti ai ruoli o in servizio presso l’amministrazione che ha indetto la procedura o personale di livello dirigenziale in servizio presso la stessa amministrazione, anche se appartenente a ruoli o carriere pubblicistiche diversi, o, in mancanza, di altra amministrazione, e due professionisti qualificati nella valutazione e selezione del personale (assessor), provenienti da un’amministrazione diversa da quella procedente o dal settore privato, e presieduta da un dirigente generale di ruolo proveniente da un’altra amministrazione ovvero da personale di livello dirigenziale appartenente a ruoli o carriere pubblicistiche diversi. Le funzioni di segretario sono svolte da un dirigente di livello non generale della stessa amministrazione che ha bandito la procedura.

Quanto alla durata degli incarichi, è stabilito che essi non possano superare i tre anni, rinnovabili una sola volta previa valutazione favorevole della commissione. L’inserimento nei ruoli della dirigenza di seconda fascia è subordinato all’esito positivo dell’intero periodo di osservazione, confermando la centralità della valutazione continuativa e del risultato quale criterio di legittimazione dell’accesso al ruolo dirigenziale.

5. Criticità e benefici del nuovo modello di accesso alla dirigenza di seconda fascia

Il nuovo modello di accesso alla dirigenza di seconda fascia delineato dal legislatore presenta indubbi profili di innovazione ordinamentale, ma solleva al contempo alcune criticità che meritano un’attenta riflessione sistematica. Sul piano dei benefici, la previsione di un accesso plurale e differenziato – articolato tra corso-concorso SNA, concorso pubblico e sviluppo di carriera interna – consente di superare una visione monolitica e astrattamente concorsuale della dirigenza, riconoscendo che le competenze dirigenziali possono maturare sia attraverso percorsi formativi selettivi sia mediante l’esperienza professionale concretamente esercitata all’interno delle amministrazioni. In tale prospettiva, la quota riservata allo sviluppo di carriera del personale interno assume un valore sistemico rilevante, poiché consacra normativamente l’idea che la dirigenza non sia soltanto una qualifica da acquisire “dall’esterno”, ma possa rappresentare l’esito naturale di un percorso di responsabilizzazione progressiva, fondato su risultati, competenze organizzative e capacità gestionali dimostrate sul campo.

Particolarmente significativa appare la riduzione del requisito temporale per il personale dell’area dell’elevata qualificazione, che consente l’accesso alle procedure di sviluppo di carriera già dopo due anni di servizio. Tale scelta legislativa riflette la volontà di valorizzare figure professionali ad alta specializzazione, spesso già titolari di funzioni complesse e di responsabilità sostanziali, evitando che rigidità temporali eccessive si traducano in un disincentivo alla crescita professionale o in una dispersione di competenze. In questo senso, il nuovo modello si pone in linea con una concezione sostanziale del merito, inteso non come mera anzianità di servizio, ma come capacità effettiva di incidere sull’azione amministrativa e di contribuire al raggiungimento degli obiettivi istituzionali.

Ulteriore elemento di forza del sistema è rappresentato dalla strutturazione bifasica della selezione, che combina una prima fase comparativa e selettiva con una seconda fase di osservazione in concreto delle capacità dirigenziali attraverso l’esercizio di un incarico temporaneo. Tale impostazione segna un deciso scostamento rispetto ai modelli tradizionali, nei quali l’accesso alla dirigenza era spesso affidato a prove concorsuali astratte, talvolta incapaci di cogliere le effettive attitudini manageriali dei candidati. La previsione di un periodo di osservazione quadriennale, fondato sulla valutazione congiunta della performance individuale e organizzativa, rafforza il legame tra dirigenza e risultato, ponendo la legittimazione definitiva all’esercizio delle funzioni dirigenziali non già nel superamento di una selezione iniziale, ma nella dimostrazione continuativa della capacità di governare processi complessi e di produrre valore pubblico.

Accanto a tali profili positivi, non possono tuttavia essere trascurate alcune criticità applicative. In primo luogo, l’affidamento alle singole amministrazioni della gestione delle procedure di sviluppo di carriera, pur nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e trasparenza, espone il sistema al rischio di una eccessiva eterogeneità applicativa. In assenza di criteri uniformi sufficientemente dettagliati e di presìdi di controllo effettivi, potrebbero emergere prassi disomogenee, con conseguente compromissione dell’eguaglianza sostanziale tra i candidati e della comparabilità delle selezioni su scala nazionale. Tale rischio è amplificato dal fatto che la valutazione della performance pregressa e delle capacità organizzative, pur rappresentando un indubbio passo avanti sul piano sostanziale, implica inevitabilmente margini di discrezionalità valutativa che richiedono strumenti metodologici rigorosi e una solida cultura della valutazione.

Un ulteriore profilo critico riguarda la tenuta del principio di separazione tra indirizzo politico e gestione amministrativa. La centralità attribuita alla valutazione dei risultati e alle capacità manageriali, se non adeguatamente bilanciata da meccanismi di garanzia e da commissioni effettivamente indipendenti, potrebbe esporre il dirigente in prova a pressioni indebite o a valutazioni influenzate da logiche non strettamente meritocratiche. In questo senso, la composizione mista delle commissioni, che include dirigenti interni e professionisti esterni esperti di selezione del personale, costituisce un correttivo significativo.

Nel complesso, il nuovo modello di accesso alla dirigenza di seconda fascia si configura come un tentativo ambizioso di rifondazione della dirigenza pubblica, fondato su una concezione dinamica del merito e sulla centralità della performance come criterio di legittimazione dell’esercizio delle funzioni dirigenziali. Il successo della riforma dipenderà, tuttavia, dalla capacità delle amministrazioni di tradurre le nuove previsioni in prassi selettive coerenti, trasparenti e orientate al risultato, nonché dalla tenuta dei meccanismi di valutazione nel garantire un equilibrio effettivo tra valorizzazione delle competenze interne, apertura all’esterno e tutela dei principi di imparzialità e buon andamento di cui all’articolo 97 della Costituzione.

6. La rimodulazione del trattamento retributivo legato alla performance: profili critici e tensioni sistemiche

L’intervento del legislatore sulla disciplina del trattamento retributivo legato alla performance, attuato mediante la novella dell’articolo 3 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150, rappresenta uno dei passaggi più incisivi e, al contempo, più problematici dell’intera riforma. La scelta di qualificare espressamente la retribuzione di risultato come progressiva e strettamente corrispondente, in termini percentuali, alla valutazione conseguita risponde all’esigenza, più volte segnalata anche dagli organi di controllo, di superare il fenomeno dell’appiattimento valutativo che ha caratterizzato larga parte delle amministrazioni pubbliche nell’ultimo quindicennio.

In tale prospettiva si colloca la previsione di soglie rigide alla distribuzione dei punteggi apicali, stabilendo che, all’interno di ciascun ufficio dirigenziale generale o struttura equiparata, le valutazioni massime non possano essere attribuite a più del 30 per cento dei valutati e che il riconoscimento delle eccellenze non possa superare il 20 per cento delle valutazioni apicali. La ratio sottesa a tale scelta è chiaramente quella di restituire alla valutazione una funzione selettiva reale, impedendo che il trattamento accessorio venga distribuito in modo sostanzialmente indifferenziato, svuotando di contenuto il principio meritocratico.

Tuttavia, proprio la rigidità percentuale del meccanismo solleva rilevanti criticità sul piano organizzativo e sistemico. In contesti amministrativi caratterizzati da elevata qualità diffusa delle prestazioni, il vincolo numerico imposto dal legislatore rischia di produrre una compressione artificiosa delle valutazioni, costringendo l’amministrazione a “declassare” performance oggettivamente elevate al solo fine di rispettare le soglie previste dalla legge. Ne può derivare una distorsione della funzione valutativa, che da strumento di misurazione sostanziale del contributo individuale si trasforma in un esercizio di redistribuzione forzata dei giudizi, con potenziali ricadute negative sul clima organizzativo e sulla percezione di equità interna.

Un ulteriore profilo problematico attiene al rafforzamento del nesso tra valutazione e trattamento economico, che, se da un lato appare coerente con una logica di amministrazione di risultato, dall’altro espone il sistema a un incremento della conflittualità interna e del contenzioso. La progressività “strettamente corrispondente” alla valutazione rende infatti la determinazione della performance un momento ad altissimo impatto individuale, nel quale eventuali carenze metodologiche, indicatori poco oggettivi o valutazioni scarsamente motivate possono tradursi immediatamente in un pregiudizio economico per il dipendente. In assenza di sistemi di misurazione realmente robusti e di procedure di conciliazione effettive, il rischio è che la valutazione venga percepita come arbitraria o punitiva, anziché come leva di miglioramento organizzativo.

Particolarmente delicata è poi la previsione secondo cui le economie derivanti dalla riduzione della retribuzione di risultato dei dirigenti, accertate dagli organi di controllo, siano destinate all’incremento delle risorse per la performance del personale non dirigenziale. Se, sul piano teorico, tale meccanismo risponde a una logica redistributiva e di responsabilizzazione della dirigenza, sul piano pratico esso rischia di alimentare tensioni tra livelli organizzativi, trasformando la valutazione dirigenziale in un fattore indirettamente incidenti sulla premialità del restante personale. In questo quadro, la performance del dirigente assume una valenza redistributiva, con il rischio di alterare la neutralità della valutazione e di generare dinamiche di pressione interna difficilmente governabili.

Non può infine sottacersi come l’intero impianto della riforma presupponga una maturità organizzativa delle amministrazioni che non può essere data per scontata. La rigidità delle soglie, la progressività della retribuzione e l’intensificazione degli effetti economici della valutazione richiedono sistemi di controllo di gestione evoluti, indicatori affidabili e una cultura manageriale diffusa, elementi che, come evidenziato anche dalla Corte dei conti, risultano ancora disomogenei e talora carenti in ampi settori della pubblica amministrazione. In assenza di tali presupposti, il rischio è che la riforma, pur animata da finalità condivisibili, finisca per accentuare le criticità esistenti, spostando il problema dall’assenza di differenziazione alla sua applicazione formalmente corretta ma sostanzialmente distorsiva.

7. La valorizzazione delle capacità manageriali, della formazione e della valutazione partecipata nel nuovo paradigma della performance

A completamento di tale ridefinizione del sistema di valutazione, l’intervento sull’articolo 9 del decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 assume un rilievo particolarmente significativo, poiché incide direttamente sui parametri sostanziali della performance individuale, ampliandone l’orizzonte ben oltre la misurazione dei risultati immediati. La novella introduce, in primo luogo, un esplicito riferimento ai livelli di formazione raggiunti dal personale dipendente, da valutarsi in relazione alle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili. In tal modo, la formazione viene definitivamente sottratta a una dimensione meramente accessoria o curricolare e viene invece riconosciuta come fattore strutturale della performance, capace di incidere sulla qualità dell’azione amministrativa e sulla capacità del singolo di operare efficacemente in contesti organizzativi complessi.

Parallelamente, il legislatore rafforza la valorizzazione del personale destinatario di incarichi di particolare rilevanza e complessità, prevedendo che la valutazione della performance individuale tenga conto dell’assegnazione di specifici obiettivi strettamente connessi allo svolgimento di tali incarichi e alle potenzialità del dipendente. Si tratta di una scelta che supera definitivamente una visione omogeneizzante della valutazione, riconoscendo che non tutte le posizioni organizzative presentano il medesimo grado di complessità e che, conseguentemente, la performance deve essere misurata tenendo conto del contenuto sostanziale delle funzioni esercitate e del livello di responsabilità assunto.

L’innovazione più rilevante si rinviene, tuttavia, nell’introduzione del nuovo comma 1.1 dell’articolo 9, che affianca alla tradizionale valutazione dei risultati una valutazione del potenziale e delle caratteristiche trasversali del personale. La performance individuale viene così arricchita di una dimensione prospettica, orientata non soltanto a misurare ciò che è stato fatto, ma anche a valutare la capacità del dipendente di affrontare sfide future e di contribuire all’evoluzione dell’organizzazione. Le caratteristiche individuate dal legislatore – dalla capacità di superare schemi consolidati alla flessibilità organizzativa orientata al risultato, dalla capacità realizzativa a quella di cooperazione interna ed esterna, fino alla capacità di agire con tempestività e di costruire gruppi ad elevate prestazioni – delineano un modello di performance fortemente ancorato alla leadership diffusa, alla collaborazione e alla gestione efficace delle risorse umane.

In questa prospettiva, la valutazione assume una funzione non solo misurativa, ma anche predittiva e selettiva, ponendosi come strumento di individuazione delle risorse con maggiore attitudine a ricoprire ruoli di responsabilità crescente. Non a caso, il legislatore integra ulteriormente il comma 2 dell’articolo 9, includendo tra i parametri valutativi la capacità di assolvere a incarichi caratterizzati da obiettivi di particolare complessità e la capacità di raggiungere gli obiettivi formativi assegnati. Tali elementi rafforzano il legame tra performance, sviluppo delle competenze e progressione professionale, in coerenza con l’impianto complessivo della riforma che mira a costruire percorsi di carriera fondati sul merito sostanziale e sulla prova in concreto delle capacità organizzative e manageriali.

Nel complesso, la riformulazione dell’articolo 9 segna il passaggio da una concezione statica e retrospettiva della performance a un modello dinamico, integrato e orientato allo sviluppo del capitale umano. La valutazione individuale diviene così uno strumento di governo delle organizzazioni pubbliche, capace di connettere risultati, competenze, formazione e potenziale in una visione unitaria, funzionale alla costruzione di una pubblica amministrazione più resiliente, adattiva e orientata al risultato.

8.     Conclusioni

L’analisi del DDL Merito evidenzia il tentativo del legislatore di superare una concezione statica e formalistica della valutazione della performance, orientando il sistema verso un modello fondato sulla verifica sostanziale delle competenze e sulla responsabilizzazione effettiva della dirigenza. In tale prospettiva, la riforma non si limita a incidere sugli strumenti valutativi, ma interviene sugli assetti ordinamentali, ridefinendo le modalità di accesso alla dirigenza e rafforzando il legame tra esercizio delle funzioni, risultati conseguiti e qualità dell’azione amministrativa.

Il DDL Merito si colloca, così, in una linea di continuità con le più avanzate elaborazioni teoriche sul valore pubblico, traducendo sul piano normativo l’esigenza di amministrazioni capaci di governare processi complessi e di produrre risultati misurabili per la collettività. Al tempo stesso, la portata innovativa della riforma pone rilevanti sfide applicative, affidando alla capacità organizzativa delle amministrazioni e alla maturità dei sistemi di valutazione il compito di evitare derive discrezionali o meramente formalistiche. In definitiva, la piena efficacia del nuovo modello dipenderà dalla sua concreta attuazione, nella prospettiva di un equilibrio effettivo tra merito, imparzialità e buon andamento, secondo i principi sanciti dall’articolo 97 della Costituzione.

di Antonino Ripepi** e Armando Pellegrino***

* Il lavoro è da intendersi come il frutto della riflessione congiunta dei due autori. Tuttavia, i paragrafi 1 e 2 sono stati realizzati da Antonino Ripepi; l’abstract e i paragrafi 3, 4, 5, 6, 7 e 8 da Armando Pellegrino.

** Procuratore dello Stato presso l’Avvocatura Distrettuale dello Stato di Reggio Calabria. Docente a contratto di diritto amministrativo della SSPL presso l’Università Mediterranea di Reggio Calabria.

*** Elevata Professionalità (quarta area EP). Dottorando di ricerca presso l’Università “Tor Vergata” di Roma.

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[1] Edizione italiana a cura di A. Sinatra, Guerini e associati, 2003.

[2] Ivi, p. 41.

[3] Ibidem.

[4] Ibidem.

[5] A. Ripepi, Dirigenza pubblica e fiducia: un’analisi integrata tra diritto e management, Egea, 2025.

[6] Indimenticabile, a titolo di esempio, quello della biblioteca invasa dai bambini latchkey, ossia dei bambini che rimangono da soli in attesa del rientro dei genitori dal lavoro (pp. 25 ss.). La bibliotecaria, superata una prima fase di incertezza, è riuscita a scorgere nel fatto che la biblioteca comunale si riempisse, nel primo pomeriggio, di tali presenze, un’opportunità per la generazione di valore pubblico e non un rischio. In un primo momento, la bibliotecaria pensò che fosse un’occasione per ottenere maggiori finanziamenti per la biblioteca; successivamente, decise di massimizzare le risorse già a disposizione per fare fronte al fenomeno in modo ottimale.

[7] Ivi, p. 83.

[8] A. Ripepi, Dirigenza pubblica e fiducia cit.

[9] Ivi, pp. 115-117.

[10] J. Benington – M. Moore, Public Value. Theory & Practice, Palgrave Macmillan, 2011, p. 4.

[11] Per un quadro di sintesi, v. L. Papi, Un modello di governo del valore pubblico verso il benessere equo e lo sviluppo sostenibile, Giuffré, 2021, pp. 58 ss.

[12] R. Mussari, Performance e valore pubblico, Padova 2022.

[13] Linee guida cit., p. 10.

[14] Il riferimento corre al prof. Enrico Deidda Gagliardo. Si rinvia all’opera principale del medesimo, e cioè Il valore pubblico. La nuova frontiera delle performance, Roma 2015.

[15] CNEL – Relazione al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi pubblici – 2019, p. 41.

[16] Deidda Gagliardo E. – Saporito R., Il Piao come strumento di programmazione integrata per la creazione di Valore pubblico, in Rivista italiana di public management, Vol. 4, n. 2/2021, p. 196-235.

[17] A. Scattaglia, Valore pubblico e prevenzione della corruzione: strategie integrate per una pubblica amministrazione al servizio dei cittadini, in Ambientediritto, n. 4/2024, p. 6.

[18] Ivi, p. 7.

[19] E. Deidda Gagliardo – R. Saporito, op. cit.

[20] Deidda Gagliardo E. – Saporito R., Il Piao come strumento di programmazione integrata per la creazione di Valore pubblico, in Rivista italiana di public management, Vol. 4, n. 2/2021, p. 196-235.

[21] R. Mussari, Performance e valore pubblico, Padova 2022.