Liste d’attesa, la Corte dei conti boccia i ritardi

La Sezione centrale di controllo sulla gestione delle amministrazioni dello Stato della Corte dei conti ha approvato, con delibera n. 54/2026/G, la relazione su “L’attuazione delle misure finalizzate a ridurre le liste di attesa”, esaminando lo stato di avanzamento degli interventi volti ad abbreviare i tempi di accesso alle prestazioni sanitarie, nonché l’utilizzo delle risorse finanziarie destinate allo scopo.

L’analisi evidenzia che le liste di attesa continuano a rappresentare una criticità strutturale del sistema sanitario, legata non solo agli effetti della pandemia, ma anche a fattori organizzativi, gestionali e programmatori.

Nonostante il rafforzamento del quadro normativo e finanziario – sottolinea la Corte – persistono difficoltà attuative, carenze di personale e differenze territoriali che limitano l’efficacia degli interventi. L’incremento dei finanziamenti non ha, inoltre, sempre prodotto risultati proporzionati in termini di prestazioni erogate e riduzione dei tempi di attesa.

Di seguito le conclusioni e raccomandazioni:

«5.2 Conclusioni

Le risultanze istruttorie evidenziano come il fenomeno delle liste di attesa continui a rappresentare una problematica strutturale del sistema sanitario italiano, caratterizzata da fattori molteplici e interdipendenti che non possono essere ricondotti esclusivamente alla fase emergenziale determinata dalla pandemia da Covid-19. Sebbene l’emergenza sanitaria abbia certamente aggravato una situazione già esistente, determinando l’accumulo di prestazioni non erogate e l’allungamento dei tempi di accesso alle cure, le criticità, già rilevate nella precedente indagine in tema di liste di attesa nel periodo Covid -19, trovano origine in problematiche organizzative, gestionali e programmatorie che da tempo interessano il Servizio sanitario nazionale. L’analisi del quadro normativo e programmatorio che emerge dalla presente Relazione evidenzia come il tema della riduzione delle liste di attesa sia ormai da anni collocato tra le priorità strategiche del Servizio sanitario nazionale. Nel tempo si è assistito ad una progressiva stratificazione di disposizioni legislative, atti programmatori e interventi finanziari che hanno cercato di affrontare il fenomeno attraverso approcci differenti, passando da misure prevalentemente orientate all’incremento dell’offerta di prestazioni a strumenti più complessi finalizzati al miglioramento della governance, della programmazione e del monitoraggio. Emerge, come la continua successione di interventi normativi non abbia sempre trovato una corrispondente capacità attuativa da parte del sistema sanitario nel suo complesso. A fronte di un quadro regolatorio progressivamente arricchitosi di strumenti e obblighi, permane, infatti, una significativa distanza tra le finalità perseguite dal legislatore e i risultati concretamente raggiunti sul territorio nazionale. Dall’analisi effettuata emerge come lo Stato abbia destinato al perseguimento dell’obiettivo di riduzione delle liste di attesa un ammontare significativo di risorse finanziarie, quantificabile complessivamente in 3,71 miliardi di euro nel periodo 2022- 2028, accompagnando gli interventi finanziari con una progressiva evoluzione del quadro normativo e programmatorio. Tuttavia, dall’analisi dei dati acquisiti emerge come l’effettivo utilizzo delle risorse, in particolar modo nel periodo 2022-2025 con fondi stanziati pari a 1,845 miliardi e risorse spese pari 1,580 miliardi, non risulti ancora pienamente soddisfacente atteso che in diversi casi le disponibilità finanziarie non si sono tradotte con la necessaria rapidità in un incremento strutturale dell’offerta sanitaria. Si osserva, pertanto, come il problema delle liste di attesa non possa essere affrontato esclusivamente mediante l’incremento delle risorse finanziarie disponibili. Le evidenze raccolte dimostrano infatti che le criticità sono spesso riconducibili a fattori organizzativi, gestionali e programmatori che limitano la capacità del sistema di trasformare le risorse assegnate in effettive prestazioni erogabili ai cittadini. L’indagine evidenzia come il decreto-legge n. 73 del 2024 rappresenti il più rilevante tentativo di riforma organica della materia realizzato negli ultimi anni. Le misure introdotte delineano un modello di governance maggiormente centralizzato rispetto al passato e fondato sulla disponibilità di informazioni tempestive, sulla digitalizzazione dei processi e sul rafforzamento dei poteri di coordinamento e verifica. Deve essere valutata positivamente l’impostazione complessiva del nuovo impianto normativo, che appare orientato a superare alcune delle principali criticità già evidenziate nelle precedenti attività di controllo, in particolare quelle relative alla frammentazione dei sistemi informativi, alla limitata disponibilità di dati comparabili tra territori e alle difficoltà incontrate dal Ministero della salute nell’esercizio delle proprie funzioni di coordinamento. Tuttavia, le risultanze istruttorie mostrano come gran parte delle innovazioni previste si trovi ancora in una fase di implementazione e molti degli strumenti introdotti non hanno ancora raggiunto una piena operatività e, conseguentemente, non è ancora possibile valutarne gli effetti concreti sulla riduzione dei tempi di attesa. Particolarmente significativa appare la circostanza che il successo della riforma risulti fortemente dipendente dalla collaborazione tra Stato e Regioni. Le difficoltà emerse in sede di Conferenza Stato-Regioni su alcuni provvedimenti attuativi evidenziano come il raggiungimento degli obiettivi richieda un elevato livello di cooperazione istituzionale, senza il quale il rischio è quello di rallentare ulteriormente il processo di attuazione delle misure previste. Tra gli strumenti introdotti dal decreto-legge n. 73 del 2024, la Piattaforma Nazionale delle Liste di Attesa costituisce probabilmente l’intervento di maggiore rilevanza strategica. La disponibilità di una piattaforma nazionale interoperabile rappresenta un passaggio essenziale per superare una delle principali criticità storicamente riscontrate nell’attività di monitoraggio, ossia la difficoltà di disporre di informazioni uniformi, tempestive e confrontabili sull’intero territorio nazionale. La possibilità di integrare dati relativi alle agende pubbliche, private accreditate e all’attività libero professionale intramuraria potrebbe consentire di acquisire una conoscenza significativamente più accurata sia della domanda sia dell’offerta di prestazioni sanitarie. Al tempo stesso, l’istruttoria ha evidenziato la presenza di numerosi fattori di rischio che potrebbero incidere sull’effettiva riuscita del progetto. Tra questi assumono particolare rilevanza la diversa maturità digitale delle amministrazioni regionali, la disomogeneità dei sistemi informativi attualmente in uso, le problematiche legate alla qualità e completezza dei dati e le esigenze di tutela dei dati personali. Si osserva che il successo della Piattaforma non dipenderà esclusivamente dalla realizzazione tecnologica dello strumento, ma soprattutto dalla capacità di garantire una piena interoperabilità dei sistemi e una corretta alimentazione dei flussi informativi da parte di tutti i soggetti coinvolti. Infatti, come fatto rilevare da AGENAS nelle memorie di replica, l’attività di implementazione della Piattaforma e l’interoperabilità dei sistemi informativi deve essere considerata “un processo di progressiva costruzione con le Regioni di una modalità sempre più tempestiva, aggiornata e omogenea di rilevazione dei tempi di attesa sulle prestazioni di garanzia definite dalla programmazione nazionale, nonché dalla produzione di analisi, approfondimenti, rilevazione di buone pratiche e attività di informazione e formazione, che rafforza la capacità di governo del problema e la trasparenza nei confronti dei cittadini”. Analogamente rilevante appare l’introduzione del Modello nazionale di classificazione e stratificazione della popolazione, che potrebbe consentire una programmazione maggiormente basata sull’analisi dei bisogni effettivi di salute e sull’evoluzione della domanda assistenziale. Tuttavia, l’istruttoria ha altresì evidenziato come molte delle innovazioni previste si trovino ancora in una fase iniziale di attuazione e non abbiano ancora prodotto effetti concretamente misurabili sulla riduzione dei tempi di attesa. La distanza tra la definizione normativa degli strumenti e la loro effettiva operatività continua a rappresentare un elemento di criticità che rischia di ritardare il conseguimento dei risultati attesi. Particolare attenzione merita il tema del monitoraggio. Nonostante i progressi registrati negli ultimi anni, il sistema continua a presentare elementi di frammentarietà e disomogeneità derivanti dalla pluralità dei soggetti coinvolti, dalla diversa maturità digitale delle amministrazioni regionali e delle aziende sanitarie, nonché dalla presenza di sistemi informativi non sempre interoperabili. Permangono, inoltre, differenze significative nelle modalità di raccolta e trasmissione dei dati che rendono complessa la costruzione di un quadro informativo nazionale uniforme e tempestivo. Tali criticità assumono particolare rilievo considerando che il monitoraggio costituisce il presupposto indispensabile per qualsiasi efficace politica di governo delle liste di attesa. Va tuttavia evidenziato, come illustrato da AGENAS nelle memorie di replica, che l’operatività e l’implementazione continua della PNLA ha consentito di individuare quattro principali aree di criticità sistemica che richiedono interventi tempestivi e mirati. In particolare, si tratta della disomogeneità, su base regionale, dell’utilizzo della classe di priorità P (programmata); della significativa discrepanza tra le date proposte dai CUP e quelle effettivamente accettate dai cittadini; dal tempo intercorrente tra l’emissione della prescrizione e il primo contatto del cittadino con il CUP; del divario esistente tra il volume delle prescrizioni emesse e il numero delle prenotazioni effettivamente registrate dal Servizio Sanitario. Emerge poi, l’esigenza di un rafforzamento, sia a livello ministeriale che da parte delle Regioni e delle Province autonome, degli strumenti di controllo, verifica e monitoraggio previsti dalla normativa vigente in relazione ai meccanismi di responsabilizzazione dei soggetti coinvolti nell’attuazione delle misure finalizzate alla riduzione delle liste di attesa. Tale esigenza, deve essere soddisfatta assicurando che eventuali situazioni di inadempienza siano tempestivamente individuate e vengano applicate le misure sanzionatorie previste e siano esercitati, ove rilevino i presupposti, i poteri sostitutivi come introdotti dalla recente normativa. L’indagine ha inoltre confermato come una delle principali cause del permanere delle criticità sia rappresentata dalla carenza di personale sanitario e dalle crescenti difficoltà di reclutamento di figure professionali specialistiche. Le informazioni acquisite evidenziano infatti che allo stato, in numerosi contesti territoriali, le capacità produttive del sistema risultano limitate non tanto dall’assenza di risorse finanziarie quanto dalla difficoltà di reperire personale adeguato a garantire l’erogazione delle prestazioni richieste. Tale circostanza rischia di ridurre l’efficacia di molte delle misure adottate, soprattutto laddove l’incremento dell’offerta assistenziale presuppone un corrispondente aumento delle risorse umane disponibili. Tuttavia, si evidenzia che le disposizioni da ultimo adottate per il reclutamento di nuovo personale sanitario e le relative risorse messe a disposizione, potrebbero ben contribuire, ove attuate tempestivamente, a ridurre gli effetti sul sistema sanitario nazionale della carenza di dette professionalità, con effetti positivi anche sulle liste di attesa. Ulteriori elementi di attenzione emergono con riferimento all’attuazione della riforma dell’assistenza territoriale prevista dal PNRR e dal decreto ministeriale n. 77 del 2022. La piena realizzazione delle Case della Comunità, degli Ospedali di Comunità e delle Centrali Operative Territoriali potrebbe contribuire in maniera significativa a una migliore presa in carico dei cittadini e a una più appropriata gestione della domanda sanitaria, riducendo la pressione sulle strutture ospedaliere e sulle prestazioni specialistiche. Tuttavia, anche in questo caso, i benefici attesi risultano strettamente correlati alla capacità delle amministrazioni regionali di completare gli interventi programmati e di renderli pienamente operativi nei tempi previsti. Permangono inoltre rilevanti differenze territoriali nella capacità delle Regioni di programmare, monitorare e governare il fenomeno delle liste di attesa. Tali differenze rischiano di tradursi in diseguaglianze nell’accesso alle cure, in contrasto con i principi di universalità ed equità che caratterizzano il Servizio sanitario nazionale. La garanzia di livelli uniformi di assistenza su tutto il territorio nazionale richiede pertanto un rafforzamento dei meccanismi di coordinamento e indirizzo esercitati a livello centrale. Alla luce degli elementi acquisiti, sebbene il percorso intrapreso dal legislatore con il decreto-legge n. 73/2024 possa considerarsi condivisibile e potenzialmente idoneo a determinare un miglioramento strutturale del sistema, occorre ribadire che il conseguimento degli obiettivi prefissati dipenderà in misura decisiva dalla rapidità e dalla completezza dell’attuazione delle misure previste, dalla capacità di rendere pienamente operativi gli strumenti di monitoraggio nazionale e dalla concreta disponibilità di personale sanitario necessario ad aumentare l’offerta di prestazioni.

5.3 Raccomandazioni

Alla luce delle risultanze dell’indagine, si ritiene opportuno formulare le seguenti raccomandazioni:

1. a) in primo luogo, appare necessario accelerare il completamento del percorso di attuazione del decreto-legge n. 73/2024, assicurando la tempestiva operatività di tutti gli strumenti previsti dalla normativa. In particolare, si raccomanda di completare in tempi rapidi il processo di interoperabilità tra la Piattaforma Nazionale delle Liste di Attesa e le piattaforme regionali, garantendo la piena disponibilità di dati omogenei, aggiornati e confrontabili sull’intero territorio nazionale. La disponibilità di informazioni affidabili rappresenta infatti una condizione imprescindibile per l’efficace governo del fenomeno.
2. b) Si raccomanda altresì di rafforzare il sistema nazionale di monitoraggio, superando definitivamente la dipendenza da flussi informativi frammentati o da dati comunicati con modalità non uniformi. In tale prospettiva, appare opportuno completare e potenziare i già avviati sistemi di verifica automatizzati e gli strumenti di analisi in grado di consentire un monitoraggio continuo dell’andamento dei tempi di attesa, dell’utilizzo delle risorse finanziarie e del raggiungimento degli obiettivi programmati, peraltro già previsti dalle misure normative in commento.
3. c) Si invita il Ministero della salute ad attenzionare mediante apposito monitoraggio le quattro principali aree di criticità sistemica rilevate da AGENAS in sede di prima operatività della PNLA, quali: la disomogeneità, su base regionale, dell’utilizzo della classe di priorità P (programmata); la significativa discrepanza tra le date proposte dai CUP e quelle effettivamente accettate dai cittadini; il tempo intercorrente tra l’emissione della prescrizione e il primo contatto del cittadino con il CUP; il divario esistente tra il volume delle prescrizioni emesse e il numero delle prenotazioni effettivamente registrate dal Servizio Sanitario.
4. d) Particolare attenzione dovrà essere dedicata alla verifica dell’effettivo utilizzo delle risorse finanziarie stanziate per la riduzione delle liste di attesa. Si raccomanda pertanto di introdurre meccanismi più stringenti di rendicontazione e valutazione dei risultati conseguiti, collegando in misura crescente l’assegnazione delle risorse al raggiungimento di obiettivi rilevanti, misurabili e verificabili.
5. e) Si raccomanda, inoltre, di rafforzare le attività di programmazione basate sui fabbisogni assistenziali effettivi della popolazione, valorizzando le potenzialità offerte dal Modello nazionale di classificazione e stratificazione della popolazione. L’utilizzo sistematico di strumenti predittivi potrebbe consentire una più efficace allocazione delle risorse e una migliore pianificazione dell’offerta sanitaria.
6. f) Si ritiene altresì necessario proseguire con determinazione nelle politiche di rafforzamento del capitale umano del Servizio sanitario nazionale, affrontando in maniera strutturale, mediante assunzioni stabili, le criticità legate alla carenza di personale sanitario e alle difficoltà di reclutamento. In assenza di adeguate risorse professionali, infatti, anche le migliori innovazioni organizzative e tecnologiche rischiano di non produrre gli effetti auspicati. Appare pertanto necessario completare l’iter procedurale finalizzato a dare attuazione alle disposizioni normative di cui al DL 73/2024 che consentono il superamento del tetto di spesa del personale.
7. g) È auspicabile che il Ministero della Salute, nell’ottica della leale collaborazione fra Stato e Regioni, verifichi costantemente che le Regioni e le Province autonome assicurino il pieno funzionamento delle Unità centrali di gestione dell’assistenza sanitaria e dei tempi e delle liste di attesa;
8. h) Si raccomanda inoltre di completare l’integrazione delle agende pubbliche, private accreditate e dell’attività libero-professionale intramuraria nei sistemi CUP regionali, garantendo la massima trasparenza dell’offerta disponibile, anche incentivando una gestione più efficiente delle capacità produttive esistenti.
9. i) In relazione alla riforma dell’assistenza territoriale, appare necessario monitorare con particolare attenzione il completamento e l’effettiva operatività degli interventi previsti dal PNRR e verificarne l’effettiva capacità di contribuire alla riduzione della domanda impropria di prestazioni ospedaliere e specialistiche. Il rafforzamento dell’assistenza territoriale deve infatti essere considerato parte integrante delle strategie di riduzione delle liste di attesa e non un intervento separato rispetto ad esse.
10. j) Si invita il Ministero della salute a predisporre iniziative di sensibilizzazione destinate ai medici prescrittori, accelerando il percorso di elaborazione delle Linee guida previste dal PNGLA 2026/2028, finalizzate alla riduzione del fenomeno della inappropriatezza prescrittiva.
11. k) Infine, si raccomanda di proseguire nel rafforzamento degli strumenti di controllo e verifica previsti dalla normativa vigente, assicurando l’effettiva applicazione dei meccanismi di responsabilizzazione dei soggetti coinvolti anche garantendo che eventuali situazioni di inadempienza siano tempestivamente individuate, vengano effettivamente applicate le misure sanzionatorie previste e siano esercitati, ove rilevino i presupposti, i poteri sostitutivi come introdotti dalla recente normativa. Solo attraverso un sistema fondato su trasparenza, monitoraggio continuo, responsabilizzazione degli attori istituzionali e utilizzo efficace delle risorse disponibili, puntualmente rendicontate, sarà possibile conseguire una riduzione stabile e duratura delle liste di attesa e garantire ai cittadini un accesso tempestivo ed equo alle prestazioni sanitarie.»