La Corte dei conti di Trento e la legge Foti

In un passaggio qualificante della sua relazione, la Presidente della Sezione Giurisdizionale per il Trentino Alto Agide – sede di Trento, dott.ssa Grazia Bacchi ha affrontato il tema della nuova legge Foti, entrata in vigore il 22 gennaio 2026 così scrivendo:

«La l. n. 1/2026, intervenendo contestualmente sulla funzione giurisdizionale e su quella di controllo, delinea il nuovo modello della responsabilità amministrativa articolando il progetto su diversi fronti, tra i quali la prevista estensione della copertura derivante dal superamento del controllo preventivo di legittimità della Corte dei conti come non più limitata ai soli profili presi in considerazione nell’esercizio del controllo; l’ampliamento delle fattispecie di responsabilità perseguibili per solo dolo; l’introduzione dell’obbligo dell’esercizio del potere riduttivo che prima della sua entrata in vigore era un potere facoltativo intestato al giudice; la fissazione di un massimale di risarcibilità nell’ambito di un “doppio tetto” e quindi lo scollegamento tra l’importo determinato in sede risarcitoria ed il danno effettivamente provocato all’amministrazione; l’ampliamento della portata delle disposizioni relative alla attività consultiva in relazione all’attuazione del PNRR e del PNC, con la possibilità, per le amministrazioni, di chiedere pareri su fattispecie concrete, da rendere in un termine perentorio, oltre il quale si verrebbe a formare una sorta di silenzio-assenso, e l’esonero da responsabilità dei richiedenti; ed altri ancora.

Il Presidente della Corte dei conti, dott. Guido Carlino, durante l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2026 ha evidenziato le criticità dell’impianto normativo stabilito dalla l. n. 1/2026, segnalando, innanzitutto, la difficoltà di coordinamento fra la definizione della colpa grave espressa dalla l. n. 1/2026 e quella enunciata dal Codice dei contratti pubblici nell’art. 2, c. 3, indicando inoltre che la nuova disciplina attinge a quella sulla responsabilità civile dei magistrati, il cui fondamento costituzionale è connesso all’esercizio indipendente della funzione giudiziaria, mentre “nell’ambito della responsabilità erariale, vengono in rilievo condotte dell’agente pubblico che, nello svolgimento di un’attività amministrativa procedimentalizzata, devono conformarsi ai principi del buon andamento”; ha soggiunto auspicando “che la prevista presunzione di buona fede a favore dei titolari degli organi politici non ne provochi una deresponsabilizzazione e non crei conflittualità con i dirigenti e con i funzionari pubblici che, a causa dell’estensione della cd. esimente politica, potrebbero essere indotti a incrementare proprio quelle condotte di “burocrazia difensiva” contrarie al buon andamento della P.A., che la legge n. 1 del 2026 intende ridurre”. Quanto ai “tetti” della responsabilità amministrativa, che sono estesi in maniera generale a tutti i soggetti convenuti per colpa grave, il Presidente ha rammentato le perplessità espresse dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 132 del 2024 circa la generalizzazione dei limiti massimi del risarcimento, atteso che resta a carico dell’amministrazione il quantum del danno che non può essere ristorato dal funzionario pubblico, e la mancanza di chiarezza circa l’ambito soggettivo di tali “tetti”, evidenziando le problematiche connesse all’applicazione della l. n. 1/2026 rispetto ai soggetti che, pur legati da rapporto di servizio con la P.A., non percepiscono alcuna retribuzione, come accade per i concessionari di opere pubbliche o i privati percettori di contribuzioni pubbliche, e la necessità di un coordinamento tra i “tetti” fissati nella l. n. 1/2026 e quelli previsti per il personale  sanitario dall’art. 9 della legge n. 24/2017; ha proseguito prospettando, in tema di prescrizione, e con riferimento al sistema del “doppio binario” che vuole la concorrenza delle azioni dinanzi al giudice contabile ed a quello civile, l’incoerenza della l. n. 1/2026 con l’ordinamento civilistico nella parte in cui fa decorrere il termine della prescrizione dalla data dell’evento dannoso a prescindere dalla conoscenza da parte della P.A. danneggiata, con la potenziale compressione degli spazi della giurisdizione contabile ed espansione di quelli della giurisdizione civile “che applica un regime meno favorevole, posto che dinanzi al giudice ordinario le obbligazioni risarcitorie sono solidali, i debiti si trasmettono agli eredi, non è applicabile il potere riduttivo e la prescrizione è più lunga”; ha poi evidenziato le anomalie sul fronte delle funzioni di controllo preventivo e su quella consultiva, il rischio di disparità di trattamento fra i cittadini derivanti dall’applicazione delle norme della l. n. 1/2026 ai procedimenti in corso, inclusi quelli in cui è stata resa sentenza non ancora passata in giudicato, auspicando “una possibile riformulazione di talune disposizioni, al fine di garantire un’effettiva incentivazione del buon andamento e, quindi, l’efficienza, l’efficacia e l’economicità dell’azione amministrativa”. Associandomi a dette considerazioni, comunque consapevole del fatto che il giudice non deve commentare la legge, bensì interpretarla ed applicarla, mi permetto unicamente di osservare che la l. n. 1/2026 apporta modificazioni che vanno ad incidere profondamente sulla disciplina della responsabilità, accentuandone gli aspetti sanzionatori, prima limitati solo ad alcune ipotesi tipizzate, a scapito della natura risarcitoria che essa – nella combinazione con elementi di deterrenza, secondo quanto sempre ribadito dalla Corte costituzionale, da ultimo con la citata sentenza n. 132/2024, e dalla Corte di giustizia europea – non può perdere. Nel bilanciamento tra legalità finanziaria ed efficienza dell’azione amministrativa viene privilegiata la cosiddetta “amministrazione di risultato”, alleggerendo la posizione dell’agente pubblico con la scriminante del controllo preventivo che va ad escludere la colpa grave con una particolare ampiezza che deresponsabilizza dirigenti e funzionari nelle fattispecie gravemente colpose; con una estensione abnorme della funzione consultiva che va ad invadere le sfere di competenza di altri organi ed ad istituire una impensabile forma di cogestione della cosa pubblica. Questo, senza considerare che dette previsioni sembrano dirette a rendere il controllo della Corte stessa prevalentemente funzionale all’esonero dalla responsabilità e quindi collidenti con il proposito di rafforzare il buon andamento dell’azione amministrativa, sotteso alla riforma. La responsabilità è però un elemento imprescindibile per chiunque svolga compiti gestori, a maggior ragione allorché quelle che si gestiscono sono risorse pubbliche derivanti anche dal prelievo fiscale a carico di cittadini e imprese e che sono destinate al soddisfacimento dei bisogni della collettività e al conseguimento degli interessi pubblici. È di tutta evidenza che il nuovo assetto normativo, per come costellato di esimenti, limitazioni di responsabilità, tetti risarcitori, presunzioni di irresponsabilità, riduzione obbligatoria dell’addebito, ed altro, ha vulnerato non solo la natura risarcitoria ma anche la funzione di deterrenza dell’azione di responsabilità amministrativa. Si sottolinea che disposizioni normative dirette a prevedere una riduzione o addirittura un esonero dalla responsabilità amministrativa per contrastare il fenomeno della “paura della firma” – comportandone anche la perdita della funzione di deterrenza, e della connotazione risarcitoria, contemplando un limite generalizzato al risarcimento del danno, non circoscritto a specifiche categorie o a situazioni eccezionali in contrasto con quanto indicato dalla Corte costituzionale con sentenza n. 132/2024 – rischiano di determinare una pesante ricaduta sulle risorse disponibili, comportando la riduzione della spesa destinata ai servizi, l’aumento della pressione fiscale a carico dei cittadini o il ricorso al debito pubblico, impattando quindi sul futuro delle nuove generazioni. Infatti, anche la perdita della funzione di deterrenza, che scoraggia l’adozione di comportamenti dolosi o gravemente colposi che pregiudicano il buon andamento della pubblica amministrazione e che costituisce un aspetto fondamentale della responsabilità amministrativa, va ad incidere sugli interessi degli amministrati, la cui contribuzione al funzionamento della macchina pubblica potrebbe essere dissipata senza alcun beneficio per la collettività, impattando contro i principi codificati negli artt. 97 e 98 della Costituzione. Dunque, nel proclamato intento di alleviare la fatica di amministrare di dirigenti e funzionari pubblici, si finisce per traslare sui comuni cittadini le conseguenze dannose delle condotte gravemente colpose poste in essere deviando, in modo rilevante, dal modello comportamentale previsto. Peraltro, la stessa Corte costituzionale ha confermato, con la più volte citata sentenza n. 132/2024, la necessità di mantenere un sistema di responsabilità coerente con i principi costituzionali, introducendo eventuali modifiche al relativo regime con un approccio misurato, limitando la portata delle esclusioni di responsabilità a contesti straordinari e ben definiti. Si ricorda infine che la Corte dei conti riveste, nell’architettura costituzionale, un ruolo fondamentale nella duplice funzione di controllo e di giurisdizione tra loro reciprocamente complementari, al servizio dello Stato-comunità, quale garante imparziale della corretta gestione delle finanze collettive, mentre la riforma introdotta con la l. n. 1/2026 rischia di incidere negativamente sulle garanzie della collettività stravolgendo l’assetto della Corte dei conti nella direzione di un accentramento delle sue articolazioni territoriali e di una promiscuità di funzioni tra magistrati.»

Di grande attualità l’incipit dell’intervento del dott. Gianluca Albo, Procuratore Regionale che qui riporto di seguito:

«L’apertura dell’anno giudiziario della Corte dei conti è un momento di riflessione sul ruolo e sulla funzione, senza l’effettività della quale la cerimonia di apertura resterebbe confinata ad una anacronistica e sterile solennità. Rispetto allo scorso anno il Mondo è ancora più cambiato e non è cambiato in meglio. Qualsiasi riflessione anche in sede locale (“nel nostro piccolo”) non può prescindere dalla realtà generale che entra nella nostra quotidianità e nelle nostre sfere di Istituzioni locali. Nel corso nel 2025 non solo le guerre sono avanzate nel Mondo ma nel 2025 ciascuno di noi ha dovuto prendere atto che davanti ai nostri occhi si è consumato un genocidio nonostante fossimo stati tutti educati a interiorizzare – e forse pure a credere – che mai più dopo il nazismo la Storia avrebbe consegnato all’Umanità un altro genocidio. E invece, per reagire a un vile e disumano attacco terroristico che ha ucciso circa 1400 Israeliani la consentita proporzionalità è stata tanto violata da sfociare in un genocidio moderno questa volta a danno di 64 mila Palestinesi uccisi, fra cui 18 mila bambini e quasi 10 mila donne: a tutti i caduti delle guerre nel Mondo, innanzitutto e, quindi, alla speranza di pace di noi tutti è dedicato il murales di Banksy “The armoured Peace Dove” scelto per la copertina di quest’anno. Ma non è finita. Il diritto internazionale, il diritto dei popoli per i popoli, è stato umiliato ed emarginato in una sfera di crisi senza precedenti. Anche nel mondo occidentale, alla regola delle regole si tende a sostituire la regola della forza declinata in tutte le versioni, dalla militare, più diretta, a quella più insidiosa che si avvale della forzatura del diritto, approfittando delle incertezze testuali del Legislatore (si pensi, ad esempio, alla estrema sinteticità del testo dell’articolo II della Costituzione degli Stati Uniti d’America sul potere esecutivo del Presidente). A prescindere dalle sensibilità personali di ciascuno, non sembra opinabile che viviamo un momento di tensioni multilivello con cui dobbiamo confrontarci. Un confronto apparentemente sterile perché più grande di noi ma in realtà a noi dovuto perché nel nostro piccolo siamo investiti della sussidiarietà applicativa delle regole, cioè sono le Istituzioni locali che, spesso prima di altri, si trovano esposte a un aut aut: farsi travolgere dal clima di debolezza delle regole, oppure sforzarsi di recuperare la forza delle regole facendo divenire il loro rispetto riferimento imprescindibile nell’esercizio della funzione di ciascuno di noi. Non mi permetto di suggerire soluzioni ma consentitemi di chiudere questa prima riflessione con un interrogativo: cosa vogliamo realmente fare? Spero di non aver turbato la sensibilità di nessuno ma questa premessa era per me doverosa per dare, oggi, un senso civile e istituzionale all’intervento del pubblico ministero. Qualche spunto va, ora, riservato all’aggiornamento sul progetto di riforma Foti, oggetto di riflessione già nella relazione dello scorso anno e oggi divenuto legge. Avendo, personalmente, condiviso la puntuale e oggettiva analisi della legge 1/2026 e delle sue criticità contenuta nella relazione del Presidente Carlino mi limito ad indicare il link di riferimento per invitarVi ad apprezzarne la lettura e, al contempo, evitare sterili ripetizioni in questa sede. La legge 1/2026, entrata in vigore il 22 gennaio 2026, non si limita a modificare la disciplina della responsabilità amministrativa e del controllo ma contiene ulteriori prospettive di riforma con una “Delega al Governo in materia di riorganizzazione e riordino delle funzioni della Corte dei conti” compendiata all’articolo 3 della medesima legge. La delega è in alcuni punti “rigida” perché prevede indicazioni di dettaglio che lasciano poco spazio di manovra al legislatore delegato, sebbene questi abbia – positivamente – coinvolto l’Istituto nell’iter di predisposizione dei testi dei decreti legislativi. Particolarmente delicati appaiono alcuni profili della delega, allorché investono la riorganizzazione degli uffici della Corte dei conti anche a livello territoriale e il potere di coordinamento del Procuratore generale sugli uffici requirenti, in un contesto in cui il Governo è delegato ad attuare anche “il divieto di passaggio dalle funzioni requirenti alle funzioni giudicanti” (legge 1/2026, art. 3, comma 2, nr. 3, lett. f). I lavori sono in corso e, oggi, appare prematuro qualsiasi pronostico valoriale sulla sequenza delega-attuazione.»