Solo le preferenze possono aiutare l’affluenza

Fino al 1979 l’affluenza ai seggi superava il 90%.

Dopo il 1979 è iniziato un calo progressivo che ha raggiunto il 63,91% alle elezioni politiche del 25 settembre 2022, con un calo consistente rispetto al 72,94% del 2018.

Alle ultime elezioni europee del 2024 si è addirittura scesi al 49,69% per risalire al recente referendum di marzo 2026 al 58,93%.

Questo sta a significare che l’elettore partecipa al voto se ritiene di poter incidere in qualche modo sull’esito del voto.

Il sistema elettorale non è che un traduttore del voto in seggi e, come ha recentemente detto il prof. Savino Cassese, il traduttore dovrebbe essere longevo e quindi il Governo di turno dovrebbe evitare ogni modifica al sistema elettorale, in prossimità della tornata elettorale, ma tant’è!

«La proposta di modifica del sistema elettorale delle Camere si fonda sui seguenti punti:

• eliminazione della componente uninominale del sistema vigente e dei collegi uninominali, fatti salvi i casi particolari previsti dall’articolato per la Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige e istituzione di collegi plurinominali, attualmente gli stessi delle elezioni del settembre 2022;
• attribuzione dei seggi con metodo proporzionale, su base nazionale per la Camera dei deputati e su base regionale per il Senato della Repubblica, in coerenza con i principi costituzionali di rappresentatività delle assemblee elettive;
• introduzione di un premio di governabilità numericamente predeterminato, pari a 70 seggi per la Camera dei deputati e 35 per il Senato della Repubblica, attribuito alla lista o coalizione che abbia conseguito la maggiore cifra elettorale e almeno il 40% dei voti validi nell’Assemblea di riferimento;
• previsione di un eventuale turno di ballottaggio, subordinato alla condizione che le prime due liste o coalizioni di liste, pur non avendo raggiunto il 40% dei voti validi abbiano conseguito almeno il 35% dei voti validi, finalizzato a consentire l’individuazione di una maggioranza parlamentare coerente con il consenso elettorale. In ogni caso, nel testo si prevede che il massimo di seggi attribuiti a chi ottiene il premio non possa superare i 230 alla Camera dei Deputati (pari al 57,5%) e 114 al Senato (pari al 57%), ai quali però vanno aggiunti gli eletti all’estero e quelli delle minoranze linguistiche, il che potrebbe portare il totale vicino alla percentuale del 60%. Secondo alcuni autori (Gaetano Azzariti e Stefano Ceccanti), il premio potrebbe considerarsi eccessivo e andrebbe limitato al 55% per non incorrere in una possibile dichiarazione di incostituzionalità (vedi capitolo 4);
• attribuzione dei seggi esclusivamente con metodo proporzionale qualora non ricorrano le condizioni previste per l’assegnazione del premio di governabilità;
• previsione di una soglia di sbarramento al 3%. La proposta stabilisce comunque un’eccezione a questa regola: nelle coalizioni che ottengono almeno il 10 per cento dei voti ottiene seggi anche la prima lista che non ha ottenuto il 3 per cento;
• indicazione obbligatoria del nominativo da proporre per l’incarico di Presidente del Consiglio non sulla scheda elettorale, ma in sede di presentazione delle liste, quale elemento di trasparenza dell’offerta politica, fatte salve le prerogative costituzionali del Presidente della Repubblica.

Nel disegno di legge permangono, altresì, le liste bloccate senza la possibilità quindi di esprimere voti di preferenza, previsione che non dovrebbe far gridare allo scandalo, anche perché le stesse sono già presenti nel Rosatellum e, come detto, costituiscono l’ipotesi più frequente nei Paesi che adottano formule proporzionali. Tuttavia, le forze politiche di maggioranza hanno annunciato che presenteranno in Parlamento degli emendamenti per consentire l’espressione di voti di preferenza.

Secondo quanto proposto nel testo, ogni elettore riceverà una scheda per la Camera e una per il Senato su cui saranno riportati i simboli di ogni lista. A fianco ai simboli non ci sarà il nome del leader del partito o della coalizione, che però dovrà essere comunque dichiarato al momento della presentazione della lista.

Sulla scheda a fianco a ciascun simbolo ci sarà un rettangolo con all’interno i nomi dei candidati della lista nel collegio plurinominale in cui vota l’elettore e in basso un altro rettangolo con la lista di candidati circoscrizionale per l’eventuale premio di governabilità. Nel caso delle coalizioni, i simboli delle varie liste e i candidati associati saranno raggruppati in un unico riquadro più ampio.

Ogni elettore potrà votare in tre modi diversi: barrando il simbolo di una lista; barrando il rettangolo della lista “circoscrizionale” collegata a una lista o a una coalizione; oppure barrando sia il simbolo di una lista sia la lista “circoscrizionale”. In questi ultimi due casi, se si tratta di una coalizione, i voti alla lista circoscrizionale saranno redistribuiti tra i partiti che compongono la coalizione in maniera proporzionale.» (Fonte: La riforma elettorale del Governo Meloni, Altalex 06.03.2026)

Vanno quindi inserite nella legge elettorale le preferenze contro la deriva dei Parlamentari paracadutati dalle Segreterie di partito e ridotto il premio di maggioranza secondo i paletti fissati dalla Corte Costituzionale.

La nuova legge elettorale dovrà comunque non essere paracadutata dall’alto col “prendere o lasciare” ma aperta al contributo dell’opposizione.

Quindi c’è un problema di metodo prima ancora che di merito.

Il metodo è che quando si cambiano le regole del giuoco, non si arriva, come accaduto per la riforma sulla giustizia, con un prodotto finito, senza discussione in Parlamento.

Le regole del giuoco si definiscono INSIEME tra maggioranza e opposizione e non a colpi di fiducia della maggioranza di turno, e questo vale per tutti.

Il dossier sulla riforma elettorale, scaricabile dal sito istituzionale della Camera dei Deputati, contiene un’appendice sulla giurisprudenza costituzionale ed europea sulla legge elettorale che ritengo utile riproporre all’attenzione dei miei lettori.

«La giurisprudenza costituzionale ed europea sulla legge elettorale

Le sentenze n. 1 del 2014 e n. 35 del 2017 della Corte costituzionale hanno per la prima volta dichiarato l’illegittimità costituzionale di parti della legislazione elettorale allora vigente. Di seguito una sintesi dei principali aspetti delle due sentenze.

Nel box in calce, invece, i principi in materia elettorale desumibili dalla giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo.

Sul premio di maggioranza

La Corte costituzionale “ha sempre riconosciuto al legislatore un’ampia discrezionalità nella scelta del sistema elettorale che ritenga più idoneo in relazione al contesto storico-politico in cui tale sistema è destinato ad operare, riservandosi una possibilità di intervento limitata ai casi nei quali la disciplina introdotta risulti manifestamente irragionevole (sentenza n. 1 del 2014).

Con specifico riferimento a sistemi elettorali che innestano un premio di maggioranza su di un riparto di seggi effettuato con formula proporzionale, la giurisprudenza costituzionale ha affermato che, in assenza della previsione di una soglia minima di voti e/o di seggi cui condizionare l’attribuzione del premio, il meccanismo premiale è foriero di un’eccessiva sovrarappresentazione della lista di maggioranza relativa (sentenza n. 1 del 2014).”.

In particolare non ha superato il vaglio di costituzionalità il premio di maggioranza previsto nel sistema elettorale proporzionale disciplinato dalla legge n. 270/2005 (c.d. legge Calderoli), le cui norme stabilivano l’assegnazione di un premio di maggioranza – sia per la Camera dei Deputati che per il Senato della Repubblica – alla lista o alla coalizione di liste che avessero ottenuto il maggior numero di voti e che non avessero conseguito, almeno, alla Camera, 340 seggi e, al Senato, il 55% dei seggi assegnati a ciascuna regione.

Con la sentenza n. 1 del 2014, la Corte costituzionale ha affermato che il premio di maggioranza ivi previsto, come disciplinato per la Camera, “è foriero di una eccessiva sovra-rappresentazione della lista di maggioranza relativa, in quanto consente ad una lista che abbia ottenuto un numero di voti anche relativamente esiguo di acquisire la maggioranza assoluta dei seggi. In tal modo si può verificare in concreto una distorsione fra voti espressi ed attribuzione di seggi che, pur essendo presente in qualsiasi sistema elettorale, nella specie assume una misura tale da comprometterne la compatibilità con il principio di eguaglianza del voto”.

Questo meccanismo, che nella legge n. 270/2005 si aggiungeva alle previsioni in materia di soglie per l’accesso al sistema proporzionale di attribuzione dei seggi, pur finalizzato al “legittimo obiettivo di favorire la formazione di stabili maggioranze parlamentari e quindi di stabili governi” non solo compromette, ma addirittura, secondo la Corte, rovescia “la ratio della formula elettorale prescelta dallo stesso legislatore del 2005, che è quella di assicurare la rappresentatività dell’assemblea parlamentare”. L’effetto che ne deriva, prosegue la sentenza, è quello di “una eccessiva divaricazione tra la composizione dell’organo della rappresentanza politica, che è al centro del sistema di democrazia rappresentativa e della forma di governo parlamentare prefigurati dalla Costituzione, e la volontà dei cittadini espressa attraverso il voto, che costituisce il principale strumento di manifestazione della sovranità popolare, secondo l’art. 1, secondo comma, Cost.”. Questo effetto, secondo la Consulta, è incompatibile non solo con l’art. 1 Cost., ma anche con l’art. 67 Cost. che configura le Camere come “sedi esclusive della rappresentanza parlamentare” titolari di funzioni esclusivamente proprie, tra cui quella di revisione costituzionale.

In queste valutazioni la Corte ha inserito la dirimente constatazione dell’assenza nella allora vigente legge elettorale di “una ragionevole soglia di voti minima per competere all’assegnazione del premio”: questa mancanza determina “un’alterazione del circuito democratico definito dalla Costituzione, basato sul principio fondamentale di eguaglianza del voto” stabilito dall’art. 48, secondo comma, Cost. Infatti, nei sistemi proporzionali, gli elettori hanno “la legittima aspettativa che non si determini uno squilibrio sugli effetti del voto, e cioè una diseguale valutazione del “peso” del voto “in uscita”, ai fini dell’attribuzione dei seggi, che non sia necessaria ad evitare un pregiudizio per la funzionalità dell’organo parlamentare”11.

In definitiva, secondo la Corte costituzionale, il legislatore nel perseguire discrezionalmente l’obiettivo di rilievo costituzionale della stabilità del governo del Paese e dell’efficienza dei processi decisionali in ambito parlamentare deve rispettare il vincolo del minor sacrificio possibile degli altri interessi e valori costituzionalmente protetti, quali la sovranità popolare, l’uguaglianza anche del voto, la rappresentanza politica nazionale.

Secondo la Corte, anche per il Senato, l’attribuzione del premio è irragionevole per mancanza di una soglia minima di voti per conquistarlo “incidendo anche sull’eguaglianza del voto, in violazione degli artt. 1, secondo comma, 3, 48, secondo comma, e 67 Cost, già richiamati per le disposizioni relative alla Camera; inoltre, l’attribuzione su base regionale realizza “l’effetto che la maggioranza in seno all’assemblea del Senato sia il risultato casuale di una somma di premi regionali, che può finire per rovesciare il risultato ottenuto dalle liste o coalizioni di liste su base nazionale, favorendo la formazione di maggioranze parlamentari non coincidenti nei due rami del Parlamento, pur in presenza di una distribuzione del voto nell’insieme sostanzialmente omogenea”.

Questo effetto, che rischia di compromettere il funzionamento della forma di governo parlamentare e l’esercizio della funzione legislativa delle Camere, risulta secondo la Corte lesivo degli stessi articoli della Costituzione sopra richiamati.

Successivamente, la Corte è tornata a pronunciarsi, con la sentenza n. 35 del 2017, sulla legittimità del premio di maggioranza in relazione al sistema elettorale disciplinato per la Camera dalla legge n. 52 del 2015 (c.d. Italicum). Tale sistema, che non ha mai trovato applicazione, prevedeva l’attribuzione di 340 seggi alla lista che ottenesse almeno il 40 per cento dei voti validi su base nazionale; nel caso in cui nessuna lista avesse raggiunto il 40 per cento dei voti validi si sarebbe proceduto a un turno di ballottaggio tra le due liste che avessero ottenuto il maggior numero di voti. Sarebbero quindi stati attribuiti 340 seggi alla lista risultata vincitrice dopo il ballottaggio.

In questo caso, la Corte ha dichiarato infondate le questioni di legittimità relative al premio, rilevando che il sistema elettorale prevedeva una soglia minima per l’accesso al premio, fissata al 40 per cento e tale soglia “non appariva in sé manifestamente irragionevole, poiché volta a bilanciare i principi costituzionali della necessaria rappresentatività della Camera dei deputati e dell’eguaglianza del voto, da un lato, con gli obbiettivi, pure di rilievo costituzionale, della stabilità del governo del Paese e della rapidità del processo decisionale, dall’altro”.

Secondo la Corte sfugge “in linea di principio, al sindacato di legittimità costituzionale una valutazione sull’entità della soglia minima in concreto prescelta dal legislatore […]. Ma resta salvo il controllo di proporzionalità riferito alle ipotesi in cui la previsione di una soglia irragionevolmente bassa di voti per l’attribuzione di un premio di maggioranza determini una tale distorsione della rappresentatività da comportarne un sacrificio sproporzionato, rispetto al legittimo obbiettivo di garantire la stabilità del governo del Paese e di favorire il processo decisionale.”

Sulla questione sollevata relativamente al calcolo della soglia del 40 per cento sui voti validi espressi anziché sul numero degli aventi diritto al voto, la Corte rileva che, pur non potendosi “in astratto escludere che, in periodi di forte astensione dal voto, l’attribuzione del premio avvenga a favore di una lista che dispone di un’esigua rappresentatività reale, condizionare il premio al raggiungimento di una soglia calcolata sui voti validi espressi ovvero sugli aventi diritto costituisce oggetto di una delicata scelta politica, demandata alla discrezionalità del legislatore e non certo soluzione costituzionalmente obbligata (sentenza n. 173 del 2005)”.

Sulla compresenza di premio di maggioranza e soglia di sbarramento, che nel caso specifico era del 3 per cento, la sentenza innanzitutto ricorda che “[l]a previsione di soglie di sbarramento e quella delle modalità per la loro applicazione […] sono tipiche manifestazioni della discrezionalità del legislatore che intenda evitare la frammentazione della rappresentanza politica, e contribuire alla governabilità (sentenza n. 193 del 2015)” e che il cd. Italicum introduce “una soglia di sbarramento non irragionevolmente elevata”.

La Corte non ha poi ritenuto manifestamente irragionevole che il legislatore ricorra contemporaneamente, nella sua discrezionalità, a entrambi i meccanismi: “se il premio ha lo scopo di assicurare l’esistenza di una maggioranza, una ragionevole soglia di sbarramento può a sua volta contribuire allo scopo di non ostacolarne la formazione. Né è da trascurare che la soglia può favorire la formazione di un’opposizione non eccessivamente frammentata, così attenuando, anziché aggravando, i disequilibri indotti dalla stessa previsione del premio di maggioranza.”.

Può essere utile ricordare che uno dei giudici rimettenti sollevava questione di legittimità costituzionale dell’assegnazione del premio di maggioranza alla lista più votata, anche nel caso in cui due liste superino, al primo turno, il 40 per cento di essi, in quanto in tal caso la lista risultata seconda vedrebbe irragionevolmente ridotto il proprio numero di deputati. La Corte ha ritenuto non fondata tale questione, in quanto “è comunque nella logica di un sistema elettorale con premio di maggioranza che alle liste di minoranza, a prescindere dalla percentuale di voti raggiunta, sia attribuito un numero di seggi inferiore rispetto a quello che sarebbe loro assegnato nell’ambito di un sistema proporzionale senza correttivi. Tale logica, ovviamente, vale anche per la lista che giunge seconda.”.

Piuttosto, la sentenza n. 35 del 2017 ha dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni del c.d. Italicum che prevedevano, in caso di mancato raggiungimento del 40 per cento dei voti al primo turno, un turno di ballottaggio fra le due liste che avessero ottenuto il maggior numero di voti, indipendentemente dalla percentuale dei voti ricevuti dalle due liste.

La Corte in proposito ha rilevato la lesione degli artt. 1, secondo comma, 3 e 48, secondo comma, Cost. (principi della sovranità popolare e dell’uguaglianza del voto) determinata dalle “concrete modalità dell’attribuzione del premio attraverso il turno di ballottaggio”.

Non è “il turno di ballottaggio fra liste in sé, in astratto considerato, a risultare costituzionalmente illegittimo, perché in radice incompatibile con i principi costituzionali evocati”, ma la concreta disciplina dettata dal legislatore.

Innanzitutto, nella citata legge n. 52 del 2015, “il turno di ballottaggio non è costruito come una nuova votazione rispetto a quella svoltasi al primo turno, ma come la sua prosecuzione. In questa prospettiva, al turno di ballottaggio accedono le sole due liste più votate al primo turno, senza che siano consentite, tra i due turni, forme di collegamento o apparentamento fra liste.” Inoltre, “la ripartizione percentuale dei seggi, anche dopo lo svolgimento del turno di ballottaggio, resta – per tutte le liste diverse da quella vincente, ed anche per quella che partecipa, perdendo, al ballottaggio – la stessa del primo turno” (rectius: dopo il ballottaggio, i seggi sono attribuiti per tutte le liste diverse da quella vincitrice del ballottaggio sulla base dei voti ottenuti al primo turno). “Il turno di ballottaggio serve dunque ad individuare la lista vincente, ossia a consentire ad una lista il raggiungimento di quella soglia minima di voti che nessuna aveva invece ottenuto al primo turno.”

Il premio conseguentemente attribuito “resta un premio di maggioranza, e non diventa un premio di governabilità” (infatti se la soglia minima si innalza, al secondo turno, al 50 per cento più uno dei voti, si tratta di una conseguenza obbligata del fatto che le liste ammesse al ballottaggio sono solo due), e, in quanto tale, incontra il “limite costituito dall’esigenza costituzionale di non comprimere eccessivamente il carattere rappresentativo dell’assemblea elettiva e l’eguaglianza del voto.”

Nella sentenza relativa al premio di maggioranza, la Corte opera infatti una distinzione tra “premio di maggioranza”, che “consente di attribuire la maggioranza assoluta dei seggi in un’assemblea rappresentativa alla lista che abbia conseguito una determinata maggioranza” e “premio di governabilità”, ossia “condizionato al raggiungimento di una soglia pari almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, e destinato ad aumentare, al fine di assicurare la formazione di un esecutivo stabile, il numero di seggi di una lista o di una coalizione che quella soglia abbia già autonomamente raggiunto”, ritenendo entrambi i meccanismi non incompatibili con i principi costituzionali.

Dalle argomentazioni della Corte in merito al turno di ballottaggio, sembra ricavarsi che il premio di “governabilità”, inteso come premio riconosciuto al raggiungimento di una soglia pari almeno al 50 per cento dei voti e/o dei seggi, risulta in sé compatibile con i principi costituzionali. Il premio di “maggioranza” è invece soggetto allo scrutinio di ragionevolezza e proporzionalità con riferimento all’entità della soglia che consente di accedere al premio.

Il rispetto dei richiamati principi costituzionali non è “garantito dalle disposizioni censurate: una lista può accedere al turno di ballottaggio anche avendo conseguito, al primo turno, un consenso esiguo, e ciononostante ottenere il premio, vedendo più che raddoppiati i seggi che avrebbe conseguito sulla base dei voti ottenuti al primo turno”. Viene così riprodotto, seppure al turno di ballottaggio, “un effetto distorsivo analogo a quello che questa Corte aveva individuato, nella sentenza n. 1 del 2014, in relazione alla legislazione elettorale previgente” (cd. Legge Calderoli).

Per la Corte l’obiettivo di assicurare la stabilità del Governo “non può giustificare uno sproporzionato sacrificio dei principi costituzionali di rappresentatività e di uguaglianza del voto, trasformando artificialmente una lista che vanta un consenso limitato, ed in ipotesi anche esiguo, in maggioranza assoluta”.

Né vale l’obiezione che, all’esito del ballottaggio, il premio consegue pur sempre ad un voto degli elettori, in quanto “se il primo turno dimostra che nessuna lista, da sola, è in grado di conquistare il premio di maggioranza, soltanto le stringenti condizioni di accesso al turno di ballottaggio conducono, attraverso una radicale riduzione dell’offerta politica, alla sicura attribuzione di tale premio.”

Di conseguenza, “il perseguimento della finalità di creare una maggioranza politica governante in seno all’assemblea rappresentativa, destinata ad assicurare (e non solo a favorire) la stabilità del governo, avviene a prezzo di una valutazione del peso del voto in uscita fortemente diseguale, al fine dell’attribuzione finale dei seggi alla Camera, in lesione dell’art. 48, secondo comma, Cost.”

Il turno di ballottaggio previsto dal cd. Italicum non può essere accostato alle esperienze di altri ordinamenti, ove si ricorre al ballottaggio, nell’ambito di sistemi elettorali maggioritari, per l’elezione di singoli rappresentanti in collegi uninominali di ridotte dimensioni. In tali casi, trattandosi di eleggere un solo rappresentante, il secondo turno è funzionale all’obiettivo di ridurre la pluralità di candidature ed è dunque finalizzato, oltre che alla elezione di un solo candidato, anche a garantirne l’ampia rappresentatività nel singolo collegio.

Appartiene invece ad una logica diversa “l’assegnazione di un premio di maggioranza, innestato su una formula elettorale in prevalenza proporzionale, finalizzato a completare la composizione dell’assemblea rappresentativa, con l’obbiettivo di assicurare (e non solo di favorire) la presenza, in quest’ultima, di una maggioranza politica governante. Se utilizzato in un tale contesto, che trasforma in radice la logica e lo scopo della competizione elettorale (gli elettori non votano per eleggere un solo rappresentante di un collegio elettorale di limitate dimensioni, ma per decidere a quale forza politica spetti, nell’ambito di un ramo del Parlamento nazionale, sostenere il governo del Paese), un turno di ballottaggio a scrutinio di lista non può non essere disciplinato alla luce della complessiva funzione che spetta ad un’assemblea elettiva nel contesto di un regime parlamentare”.

Per la Corte, nella forma di governo parlamentare disegnata dalla Costituzione, la Camera dei deputati è una delle due sedi della rappresentanza politica nazionale (art. 67 Cost.), accanto al Senato della Repubblica. In posizione paritaria con quest’ultimo, essa concede la fiducia al Governo ed è titolare delle funzioni di indirizzo politico (art. 94 Cost.) e legislativa (art. 70 Cost.). “L’applicazione di un sistema con turno di ballottaggio risolutivo, a scrutinio di lista, dovrebbe necessariamente tenere conto della specifica funzione e posizione costituzionale di una tale assemblea, organo fondamentale nell’assetto democratico dell’intero ordinamento, considerando che, in una forma di governo parlamentare, ogni sistema elettorale, se pure deve favorire la formazione di un governo stabile, non può che esser primariamente destinato ad assicurare il valore costituzionale della rappresentatività”.

Su altri aspetti del sistema elettorale:

La sentenza n. 1 del 2014 ha inoltre dichiarato l’illegittimità costituzionale delle norme della legge n. 270 del 2005 (c.d. legge Calderoli) che non contemplavano la possibilità di espressione del voto di preferenza all’interno di liste lunghe di candidati, che non consentivano l’effettiva conoscibilità dei candidati.

In quell’occasione la Corte ha argomentato che risultasse compromessa la libertà di voto dei cittadini “posto che il cittadino è chiamato a determinare l’elezione di tutti i deputati e di tutti i senatori, votando un elenco spesso assai lungo (nelle circoscrizioni più popolose) di candidati, che difficilmente conosce […] Simili condizioni di voto, che impongono al cittadino, scegliendo una lista, di scegliere in blocco anche tutti i numerosi candidati in essa elencati, che non ha avuto modo di conoscere e valutare e che sono automaticamente destinati, in ragione della posizione in lista, a diventare deputati o senatori, rendono la disciplina in esame non comparabile né con altri sistemi caratterizzati da liste bloccate solo per una parte dei seggi, né con altri caratterizzati da circoscrizioni elettorali di dimensioni territorialmente ridotte, nelle quali il numero dei candidati da eleggere sia talmente esiguo da garantire l’effettiva conoscibilità degli stessi e con essa l’effettività della scelta e la libertà del voto (al pari di quanto accade nel caso dei collegi uninominali)” (Considerato in diritto 5.1).

Sul punto, la sentenza n. 35 del 2017 ha ribadito che “lede la libertà del voto un sistema elettorale con liste bloccate e lunghe di candidati” (Considerato in diritto 11.2).

La sentenza n. 35 del 2017 ha inoltre dichiarato l’illegittimità costituzionale delle disposizioni della legge n. 52 del 2015 (c.d. Italicum) nella parte in cui consentiva al deputato eletto in più collegi plurinominali di dichiarare alla Presidenza della Camera, entro otto giorni dalla data dell’ultima proclamazione, quale collegio plurinominale prescegliesse. In proposito, la sentenza argomenta che “l’assenza nella disposizione censurata di un criterio oggettivo, rispettoso della volontà degli elettori e idoneo a determinare la scelta del capolista eletto in più collegi, è in contraddizione manifesta con la logica dell’indicazione personale dell’eletto da parte dell’elettore, che pure la legge n. 52 del 2015 ha in parte accolto, permettendo l’espressione del voto di preferenza [come è noto, la legge prevedeva capolista “bloccati” e la possibilità di esprimere fino a due voti di preferenza per gli altri candidati ndr]. L’opzione arbitraria consente al capolista bloccato eletto in più collegi di essere titolare non solo del potere di prescegliere il collegio d’elezione, ma altresì, indirettamente, anche di un improprio potere di designazione del rappresentante di un dato collegio elettorale, secondo una logica idonea, in ultima analisi, a condizionare l’effetto utile dei voti di preferenza espressi dagli elettori.” (Considerato in diritto 12.2).

Merita infine segnalare quanto affermato sempre dalla sentenza n. 35 del 2017 al Considerato in diritto 15.2 in ordine alla circostanza che “la Costituzione, se non impone al legislatore di introdurre, per i due rami del Parlamento, sistemi elettorali identici, tuttavia esige che, al fine di non compromettere il corretto funzionamento della forma di governo parlamentare, i sistemi adottati, pur se differenti, non ostacolino, all’esito delle elezioni, la formazione di maggioranze parlamentari omogenee.”

• La giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo

L’articolo 3, del protocollo addizionale n. 1 (1952) della Convenzione europea dei diritti dell’uomo afferma che le parti contraenti “si impegnano ad organizzare, ad intervalli ragionevoli, libere elezioni a scrutinio segreto, in condizioni tali da assicurare la libera espressione dell’opinione del popolo sulla scelta del corpo legislativo”.

Nella sua giurisprudenza sul punto, la Corte europea dei diritti dell’uomo12 ricorda che la Convenzione europea dei diritti dell’uomo non pone quindi l’obbligo di adottare un sistema determinato, purché sia assicurata la libertà, la segretezza del voto e la ragionevole periodicità. Il sistema deve poi assicurare la tendenziale eguaglianza di tutti nel votare, nell’essere votati e nell’efficacia del voto dato, sia nel senso che quel voto venga tenuto in conto, sia in quello che l’eletto possa effettivamente esercitare il suo mandato (sentenze Mathieu-Mohin e Clerfayt c. Belgio, 2 marzo 1987 e Selim Sadak e altri c. Turchia, 5 aprile 2007).

Come si vedrà, nella sua giurisprudenza in materia la Corte europea dei diritti dell’uomo fa poi in alcuni casi riferimento al codice di condotta elettorale, atto comunque di natura non vincolante per gli Stati membri del Consiglio d’Europa, elaborato nel 2002 dalla Commissione di Venezia13. Tra le altre cose, il codice richiama l’importanza della stabilità del diritto elettorale e ritiene non conforme a un’aspettativa di democrazia una modifica elettorale che intervenga entro un anno precedente alle elezioni, giacché in tal caso si ingenererebbe il sospetto di una volontà di manipolazione legata alle convenienze congiunturali. Da questo punto di vista, il codice auspica che non siano oggetto di modifica tre tipi di regole, le modalità dell’elezione, la composizione delle commissioni elettorali e la ripartizione delle circoscrizioni.

Ciò premesso, per gli aspetti che qui interessano merita richiamare le seguenti sentenze della Corte europea dei diritti dell’uomo:

• la sentenza Yumak e Sadak c. Turchia dell’8 luglio 2008;
• la sentenza Ekoglasnost c. Bulgaria del 6 novembre 2012;
• la sentenza Bakirdzi c. Ungheria del 2023

In particolare, nel caso affrontato dalla sentenza Yumak e Sadak c. Turchia dell’8 luglio 2008, i ricorrenti si erano candidati nelle elezioni legislative del 2002 e la loro lista aveva ottenuto nella circoscrizione di riferimento quasi il 46 per cento dei voti; tuttavia, la legge elettorale turca ammette al riparto dei seggi in Parlamento solo le liste che, su base nazionale, abbiano superato la soglia di sbarramento del 10 per cento; posto che la lista di appartenenza dei due ricorrenti aveva riportato su base nazionale solo poco più del 6 per cento, essi non furono proclamati eletti; di qui la doglianza della violazione del diritto di elettorato attivo e passivo, di cui all’art. 3 del Protocollo aggiuntivo n. 1; la Grande Chambre della Corte, nella sentenza, ha ribadito il verdetto di non violazione, ritenendo che la legislazione elettorale è, in definitiva, rimessa alla sovranità degli Stati sottoscrittori, i quali la congegnano secondo le circostanze storiche e le esigenze di volta in volta avvertite dagli organi legislativi, quale per esempio quella di garantire la stabilità delle maggioranze in contesti politici frammentati. In questo senso, la Corte ha considerato che eventuali meccanismi di filtro dell’accesso al riparto dei seggi – inseriti in sistemi elettorali proporzionali – possono legittimamente interferire con l’esigenza democratica della rappresentanza e con il diritto di elettorato attivo e passivo. Essa però ha osservato che, in via di massima, la soglia di sbarramento del 10 per cento riferita al partito singolo (e non all’eventuale coalizione) è eccessiva e solo le circostanze peculiari del contesto turco e dell’elezioni in questione inducono a ritenere non sussistente la violazione.

Nel caso invece della sentenza Ekoglasnost c. Bulgaria del 6 novembre 2012, veniva invece in rilievo l’esclusione delle elezioni legislative bulgare del 2005 di Ekoglasnost era una formazione politica bulgara fondata a Sofia nel 1990, che aveva partecipato alle elezioni dal 1990 al 2001 riportando sempre seggi nell’Assemblea legislativa bulgara (il sistema elettorale bulgaro è di natura proporzionale). Infatti, in vista delle elezioni fissate per il 25 giugno 2005, il Parlamento bulgaro aveva approvato a maggioranza una legge che prevedeva requisiti ulteriori rispetto a quelli precedentemente in vigore per la presentazione delle liste; fino all’entrata in vigore della legge, aprile 2005, l’unico requisito per la presentazione delle liste era quello del deposito congiunto dell’elenco dei candidati, dello statuto del partito, della sottoscrizione del rappresentante del partito medesimo e del suo simbolo; la legge introduceva l’ulteriore obbligo di dotarsi di una certificazione della Corte dei conti, nonché il pagamento di una cauzione di 40.000 lev bulgari e la sottoscrizione delle liste da parte di 5000 aderenti al partito, non avendo Ekoglasnost avuto modo di porsi in conformità con tali nuovi requisiti (ed in particolare con il versamento della cauzione e la sottoscrizione dei 5000 aderenti), la commissione elettorale, con un decreto del 12 maggio 2005, escluse Ekoglasnost dalle elezioni.

La sentenza ricostruisce l’iter della modifica legislativa: a partire dall’aprile 2003, aveva preso avvio nel Parlamento bulgaro una proposta di legge volta a modificare i requisiti di accesso alla competizione elettorale, in particolare nel senso di esigere da quelli che intendevano presentare liste per le consultazioni elettorali un certificato rilasciato dalla Corte dei conti; l’iter legislativo in tal senso si era completato il 18 dicembre 2004 ma, il 27 dicembre 2004, il Presidente della Repubblica aveva rinviato la legge all’Assemblea nazionale appuntando i suoi rilievi sul fatto che in via transitoria i partiti già rappresentati in Parlamento sarebbero stati esonerati dal registrarsi nuovamente presso il tribunale civile; a seguito di un nuovo esame parlamentare la legge fu approvata il 23 marzo 2005 e promulgata il successivo 1° aprile; nel frattempo, a partire dal 1° febbraio 2005, si era innestato sulla materia elettorale un secondo procedimento legislativo di modifica della stessa legge che introduceva i due nuovi requisiti necessari per ottenere il certificato della Corte dei conti, cioè il pagamento di una cauzione di 40.000 lev bulgari e la sottoscrizione di 5.000 aderenti al partito; anche questa modifica fu approvata dal Parlamento, dapprima nella stessa seduta citata del 23 marzo 2005 e, quindi, nelle successive sedute del 6 e 7 aprile 2005 e indi promulgata e pubblicata in nella gazzetta ufficiale.

Nella sentenza viene ricordata la giurisprudenza CEDU in base alla quale una limitazione ai diritti di elettorato attivo e passivo è possibile sempre che vi sia uno scopo legittimo e purché i mezzi impiegati non si rivelino sproporzionati nel perseguimento di quello scopo. Ciò premesso, la Corte europea (v. n. 60 della sentenza) osserva che Ekoglasnost si è trovata nell’aprile 2005 a dover far fronte a nuovi requisiti per partecipare alle elezioni convocate per il 25 giugno di quell’anno (come già si è visto, il deposito di una onerosa cauzione e l’obbligo di raccogliere 5.000 firme). Tali oneri procedurali, secondo la Corte, costituiscono senz’altro un’interferenza con il diritto a libere elezioni di cui al predetto articolo 3, sotto l’aspetto dell’elettorato passivo. La Corte ritiene però che in sé tale interferenza sia legittima nella forma perché prevista da un atto legislativo. Essa ammette anche che, in particolare, il nuovo requisito della cauzione vada incontro alla finalità legittima di assicurare la partecipazione alle elezioni legislative di formazioni politiche affidabili, rappresentative e rispettose della trasparenza sui finanziamenti.

La sentenza ricorda poi che la Commissione di Venezia aveva anche riconosciuto nel 2011 che il requisito della raccolta di un certo numero di firme veniva incontro al giusto obiettivo di dissuadere candidature “frivole” e “poco serie”; in conclusione, la nuova legge elettorale bulgara, nel limitare il diritto di elettorato passivo, soddisfa i requisiti di legalità e di legittimità dello scopo (v. n. 64 della sentenza). Quanto viceversa alla necessità e alla proporzione di tali requisiti rispetto allo scopo sotteso alla nuova legislazione, la Corte osserva che quest’ultima è l’esito di un procedimento che ha preso avvio già nel 2003 e che ha avuto una prima conclusione nel 2004. Tuttavia essa osserva che il progetto di legge recante le specifiche misure della cauzione e della raccolta di firme è stato presentato soltanto il 1° febbraio 2005 e che esse sono entrate a far parte del testo approvato solo tra il 23 marzo e il 7 aprile 2005. La Corte osserva ulteriormente che la regola elettorale vigente impone ai partiti di depositare la documentazione relativa alle liste 46 giorni prima della data delle elezioni (cioè 46 giorni prima del 25 giugno) e che quindi Ekoglasnost aveva soltanto a disposizione poco più di 30 giorni per far fronte ai nuovi requisiti. Alla luce dei principi di diritto elettorale rivenienti sia dalle raccomandazioni della Commissione di Venezia sia dalla pregressa giurisprudenza della stessa Corte, la Corte rammenta che le regole stabili nella legislazione assumono un’importanza particolare ai fini del rispetto dell’articolo 3 del Protocollo addizionale n. 1. In effetti, ragiona la sentenza. se uno Stato modifica troppo spesso o alla vigilia di una consultazione la normativa elettorale rischia di attentare alla libertà delle elezioni o alla pubblica fiducia in esse. La Corte quindi si deve fare carico di verificare se una misura adottata nell’ambito del diritto elettorale, da sola o combinata con le altre in vigore, possa risultare a detrimento dell’opposizione, soprattutto sotto l’aspetto dell’eventuale idoneità della misura stessa a compromettere le chances di un partito di opposizione di divenire maggioranza. La Corte prende in esame il già richiamato Codice di buona condotta in materia elettorale elaborato dalla Commissione di Venezia, il quale, come si è visto, sottolinea l’importanza della stabilità del diritto elettorale e ritiene non conforme a un’aspettativa di democrazia una modifica elettorale che intervenga entro un anno precedente alle elezioni. Per parte sua, la giurisprudenza della Corte ritiene di fondamentale importanza anche la legislazione sulle condizioni per partecipare alle elezioni (v. n. 69 della sentenza e la citata sentenza Yumak n. 109, v). Nei sistemi elettorali che impongono un certo numero di condizioni specifiche alle formazioni politiche al fine di partecipare ai comizi elettorali, l’introduzione di nuovi requisiti poco tempo prima delle elezioni, tali per cui il loro mancato assolvimento comporta l’esclusione dalla consultazione, è incompatibile con l’ordine democratico e con la necessaria fiducia che i cittadini devono riporre nei pubblici poteri (v. ancora il n. 69 della sentenza). In sostanza e in conclusione, mentre la Corte riconosce che lo scopo dello Stato bulgaro di assicurare l’accesso alla competizione elettorale solo a forze sostenute da una seria legittimità politica ed elettorale è meritevole di tutela, tuttavia nel caso di specie non è stato raggiunto un equilibrio legislativo legittimo ai sensi dell’articolo 3 del Protocollo addizionale n. 1 che pertanto risulta violato.

Nella più recente sentenza Bakirdzi c. Ungheria del 26 aprile 2023, è venuto in rilievo il sistema di rappresentanza delle minoranze etniche in Ungheria. In quel paese, le minoranze etniche e linguistiche hanno diritto a presentarsi come tali alle elezioni, presentando liste identificate secondo la specifica minoranza e registrate in un apposito elenco. Occorre però che quelle liste siano presentate da elettori che a loro volta si registrino come appartenenti a quella minoranza. E gli elettori di quella minoranza – così registratisi – possono votare solo per una delle liste rappresentative di minoranze etniche comprese nell’elenco registrato e non possono votare per i partiti, per così dire, “generalisti”.

Inoltre, alle liste comprese nel registro delle minoranze non è riservato un numero di seggi: esse conseguono seggi se ottengono una cifra elettorale sufficiente. Ciò che non avviene, se non molto di rado (e comunque non è avvenuto nel 2014, anno delle cui elezioni si tratta nel ricorso).

La Corte EDU ha conseguentemente ritenuto violato l’art. 3 Prot. 1 a motivo della compressione del diritto di elettorato sia attivo sia passivo (v. nn. 64-74 della sentenza).

Si segnala infine che risulta pendente presso la Corte europea dei diritti dell’uomo un ricorso avente ad oggetto l’attuale sistema elettorale italiano, come da ultimo modificato dalla legge n. 165 del 2017 (cd. Rosatellum). Oggetto del ricorso, ritenuto nel luglio 2024 ammissibile dalla Corte, sono i seguenti aspetti del sistema elettorale: 1) prima delle elezioni del 25 settembre 2022 il sistema elettorale italiano è stato interessato da tre modifiche legislative: la legge costituzionale n. 1 del 2019 che ha ridotto il numero dei componenti di Camera e Senato; il decreto legislativo n. 177 del 2020 che ha conseguentemente ridisegnato i collegi elettorali; il decreto-legge n. 41 del 2022, come risultante dalle modifiche apportate dalla legge di conversione (n. 84 del 30 giugno 2022), che ha esonerato alcune forze politiche in possesso di determinati requisiti dall’obbligo di raccolta firme; 2) la presunta violazione della libertà di voto costituita dal divieto di voto disgiunto tra candidati nei collegi uninominali maggioritari e candidati nei collegi plurinominali proporzionali nonché dalla previsione che, in caso di espressione del voto solo nei collegi uninominali, attribuisce automaticamente il voto anche al medesimo partito o alla medesima coalizione nei collegi plurinominali; 3) l’assenza di effettivi rimedi giurisdizionali che consentano ai singoli di impugnare le leggi elettorali con riferimento alla violazione del principio di stabilità delle leggi elettorali e del diritto al voto libero ed eguale, in violazione non solo del già richiamato articolo 3 del protocollo addizionale n. 1 della Convenzione ma anche dell’articolo 13 della Convenzione medesima (diritto a un ricorso effettivo).

La Corte ha richiesto un parere sul ricorso, come amicus curiae, alla Commissione di Venezia. Il parere della Commissione di Venezia, adottato nel dicembre 2024, afferma, tra le altre cose, che: 1) “il principio della stabilità della legislazione elettorale mira ad assicurare certezza del diritto come elemento chiave dello Stato di diritto […] Quindi sia frequenti modifiche alla legge elettorale sia modifiche approvate poco prima delle elezioni dovrebbero essere evitate. In linea di principio, gli elementi fondamentali della legislazione elettorale – incluse le regole che disciplinano il diritto di voto e la partecipazione alle elezioni, anche con riferimento alla registrazione degli elettori e dei candidati – non dovrebbero essere soggette a modifiche a meno di un anno prima delle elezioni e, una volta che le elezioni siano convocate, nessuna modifica dovrebbe essere adottata. Possibili eccezioni a queste regole necessitano di un esame caso per caso. Per esempio modifiche “tardive” adottate attraverso revisioni costituzionali possono essere accettabili in presenza di specifiche salvaguardie, quali una maggioranza di approvazione molto ampia in Parlamento ed una lunga procedura di esame attraverso una discussione pubblica con il coinvolgimento di tutti i soggetti politici coinvolti”; 2) “Gli Stati godono di ampia discrezionalità nel delineare il proprio sistema elettorale, ferma restando la necessità di garantire il rispetto degli standard internazionali in materia, in particolare i principi del suffragio universale, eguale, libero e segreto […] Nessuno standard internazionale richiede che in caso di un sistema elettorale misto si debba prevedere la possibilità di votare disgiuntamente tra parte maggioritaria e parte proporzionale o l’impossibilità di utilizzare anche per la parte proporzionale il voto dato nella parte maggioritaria. Il sistema descritto è quindi compatibile con il principio del suffragio libero ed eguale”; 3) l’articolo 3 del protocollo addizionale n. 1 della Convenzione e l’articolo 13 della Convenzione “implicano un diritto al ricorso quando si verifichi una violazione dell’articolo 3 del protocollo addizionale n. 1 […] altra questione è se gli Stati debbano garantire possibilità di un ricorso effettivo non solo nei confronti di atti individuali di cattiva applicazione della legge elettorale ma anche con riferimento all’incompatibilità della legge elettorale con i principi fondamentali in materia di elezioni democratiche. Nell’opinione della Commissione di Venezia, pur in assenza di uno standard internazionale in materia, se uno Stato garantisce ai propri cittadini il diritto al ricorso contro violazioni della Convenzione da parte della legislazione nazionale, la medesima possibilità deve essere consentita anche per le leggi elettorali, senza limitazioni arbitrarie. In ogni caso agli individui deve essere riconosciuta la possibilità di ricorso effettivo in caso di presunte violazioni del loro diritti elettorali individuali come garantiti dall’articolo 3 del Protocollo addizionale n. 1 della Convenzione, incluso il mancato rispetto di principi di stabilità della legge elettorale e di eguaglianza del voto”. (Fonte: La giurisprudenza costituzionale ed europea sulla legge elettorale).

Se il Parlamento leggesse questa appendice, forse, gli errori tecnici si potrebbero evitare!