L’autonomia delle casse di previdenza e la legge

Il fatto è semplice. “Investimenti proficui e prudenti nel Paese è obiettivo”

La Cassa nazionale di previdenza e assistenza a favore dei dottori commercialisti, in data 9 ottobre 2025, pubblicava un avviso finalizzato alla costituzione di un elenco di avvocati, specializzati in materia previdenziale e contributiva, cui affidare i servizi legali, nel quale avviso il compenso era predeterminato in maniera fissa, a prescindere dai valori della controversia, così discostandosi dai parametri tariffari tabellari di cui al D.M. 147/2022.

L’Ordine degli avvocati di Roma, in data 9 dicembre 2025, impugnava avanti il TAR Lazio l’avviso, limitatamente alla parte in cui è stabilito il compenso a favore degli avvocati per l’attività professionale svolta, eccependo la violazione dell’art. 1, della legge n. 49/2023 ai sensi del quale “per equo compenso si intende la corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale, nonché conforme ai compensi previsti rispettivamente: a) per gli avvocati, dal decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247” oltre che l’art. 3 ai sensi del quale sono “nulle le clausole che non prevedono un compenso equo e proporzionato all’opera prestata, tenendo conto a tale fine anche dei costi sostenuti dal prestatore d’opera; sono tali le pattuizioni di un compenso inferiore agli importi stabiliti dai parametri per la liquidazione dei compensi dei professionisti iscritti agli ordini o ai collegi professionali, fissati con decreto ministeriale, o ai parametri determinati con decreto del Ministro della giustizia ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, per la professione forense”.

La Cassa dei commercialisti si costituiva in giudizio eccependo, preliminarmente, l’inammissibilità del ricorso perché relativo a deliberazioni costituenti espressione di autonomia privata e non essendo finalizzato a contestare profili legati alla funzione di vigilanza ministeriale, su cui unicamente potrebbe estrinsecarsi la legittima cognizione del Tar Lazio e, comunque il difetto di legittimazione e di interesse del Coa di Roma e, nel merito, la non applicabilità della normativa citata.

Per il Tar Lazio la prima eccezione è infondata per i seguenti motivi:

«E’ ben vero, infatti, che le Casse di previdenza sono state trasformate dal d.lgs. n. 509/1994 in enti con personalità giuridica di diritto privato, dotati di autonomia gestionale, organizzativa e contabile, tuttavia il dover essere che le connota – nei termini dell’obbligatorietà dell’attività previdenziale e assistenziale finalizzata alla cura di interessi pubblici di rilievo costituzionale (art. 38 Cost.), dell’iscrizione e contribuzione obbligatorie da parte dei propri iscritti – non consente l’equiparazione in toto delle medesime a enti di diritto privato.

In questo senso è stato affermato che “la trasformazione operata dal d.lgs. n. 509/1994 ha lasciato, quindi, immutato il carattere pubblicistico dell’attività istituzionale di previdenza e assistenza svolta dagli Enti in esame, che conservano una funzione strettamente correlata all’interesse pubblico, costituendo la privatizzazione una innovazione di carattere essenzialmente organizzativo” (Cons. Stato sent. n. 6014/2012).

In ragione delle finalità pubbliche perseguite, le Casse sono state qualificate dalla giurisprudenza amministrativa (ex multis Cons. Stato sent. n. 182/2006) come organismi di diritto pubblico in quanto sottoposte alla vigilanza ministeriale, sono soggette al controllo e alla giurisdizione della Corte dei Conti (ex multis SS.UU. ordinanza n. 7645/2020) oltre che, ovviamente, alla giurisdizione del giudice amministrativo.

Al riguardo il Collegio ritiene che quest’ultima non possa né debba intendersi limitata al sindacato sui poteri ministeriali di vigilanza, bensì estesa a tutte le vicende contenziose aventi a oggetto, come nella fattispecie in scrutinio, attività di interesse e rilievo pubblicistico, qual è la corretta applicazione dei principi generali di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice dei contratti pubblici.

Si rappresenta, in tal senso, che l’affidamento degli incarichi legali nella forma delle prestazioni d’opera intellettuale di cui all’art. 2230 c.c. rientra tra i contratti esclusi dall’applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici relative ai settori ordinari ai sensi dell’art. 56, comma 1° lett. h), del d.lgs. n. 36/2023.

Ebbene, l’affidamento dei contratti esclusi, che offrono opportunità di guadagno economico, avviene, ai sensi dell’art. 13, comma 5, del d.lgs. n. 36/2023, nel rispetto dei principi generali di cui agli artt. 1, 2 e 3 del Codice e, in particolare, per ciò che interessa in questa sede, del principio, sancito da quest’ultimo articolo, dell’accesso al mercato degli operatori economici nel rispetto dei principi di concorrenza, di imparzialità, di non discriminazione, di pubblicità e trasparenza, di proporzionalità.

Al riguardo la giurisprudenza di legittimità ha affermato il principio, condiviso da questo Collegio, secondo cui la “suddetta “esclusione” riguarda tuttavia l’applicazione dagli obblighi di evidenza pubblica (ossia la gara per l’individuazione del soggetto che deve contrarre con la PA) ma non elide al tempo stesso la natura “pubblica” del contratto di appalto che deve essere concluso con un dato professionista” e “tanto sia che si qualifichi tale contratto alla stregua di prestazione d’opera professionale in quanto meramente occasionale (locatio operis), sia che lo si qualifichi come appalto di servizi in quanto diretto a disciplinare una serie continuativa di incarichi di patrocinio legale in forma complessa ed organizzata (locatio operarum: in questo caso occorrerebbe anzi una gara semplificata o “a regime alleggerito”, ai sensi dell’art. 127 del codice)” (Cons. Stato. sent. n. 2776/2025).

Dal sopra esposto inquadramento normativo discende che i servizi legali aventi a oggetto prestazioni d’opera professionale di cui all’art. 2230 c.c., in quanto appalti pubblici, devono essere affidati da parte delle amministrazioni appaltanti – al cui novero si ascrivono nella loro qualità di organismi di diritto pubblico le Casse previdenziali – all’esito di procedure, come detto, non a evidenza pubblica ma di rilievo pubblicistico, in quanto doverosamente rispettose degli artt. 1, 2 e 3 del Codice dei contratti pubblici, e pertanto soggette alla giurisdizione di questo giudice.

Tali procedure devono consentire all’amministrazione stessa di scegliere il relativo contraente (ossia il professionista) nel rispetto dei principi di imparzialità, pubblicità e concorrenza, da cui discende la necessità di pubblicare periodicamente interpelli, affinché i singoli interessati possano manifestare la propria disponibilità, di istituire elenchi da cui attingere i professionisti e di conferire gli incarichi secondo il criterio della rotazione.

Appurata la sussistenza della potestas iudicandi del giudice amministrativo in ordine alla fattispecie contenziosa per cui è causa, il Collegio ritiene di doversi preliminarmente pronunciare sull’eccezione di inammissibilità del ricorso, formulata dalla difesa di parte resistente a motivo dell’asserito difetto della legittimazione e dell’interesse a ricorrere da parte dell’Ordine degli Avvocati di Roma.

L’eccezione è parimenti destituita di fondamento.

L’Ordine degli Avvocati di Roma è, infatti, l’ente pubblico cui spetta in via esclusiva la rappresentanza istituzionale dell’avvocatura a livello locale ex art. 25 della legge n. 247/2012 nonché soggetto preposto, nel circondario, ai sensi della predetta legge, a garantire il rispetto delle regole deontologiche, a tutelare gli interessi pubblici connessi all’esercizio della professione, incluso il decoro della professione, e a vigilare sulle violazioni del codice deontologico da parte degli iscritti, sicché è evidente che lo stesso è titolare tanto di una posizione qualificata e differenziata quanto di un interesse proprio, diretto, concreto e attuale a insorgere avverso l’avviso impugnato in quanto ritenuto, limitatamente alle statuizioni relative alla determinazione del compenso professionale, lesivo del decoro dell’avvocatura – da esso stesso per l’appunto rappresentata e tutelata a livello locale – nonché rilevante sul piano disciplinare, vigendo il divieto per gli avvocati di esercitare la professione, e dunque di accettare incarichi, in violazione dei doveri di probità, dignità, decoro e indipendenza della professione di cui all’art. 9 del Codice deontologico forense.»

Passando al merito del ricorso, la Cassa dei commercialisti ha sostenuto che l’art. 2 della legge n. 49/2023¹ sarebbe coincidente con quella tracciata dall’art. 1, comma 2, del l.gs. n. 165/2001² con la conseguenza che la Cassa dei commercialisti ne sarebbe esclusa.

Precisa la risposta del Tar Lazio per il quale:

«Come noto, la nozione di pubblica amministrazione – anche in ragione dell’influenza del diritto eurocomunitario e delle elaborazioni della Corte di Giustizia da cui derivano figure soggettive inedite per l’ordinamento interno (id est l’organismo di diritto pubblico) – non è fissa né univoca, bensì proteiforme e, in quanto tale, muta, venendo estesa ovvero ristretta, a seconda dei profili di disciplina venienti di volta in volta in rilievo, tanto da indurre la dottrina e la giurisprudenza a evocare il concetto figurato delle geometrie variabili, riferendosi alla categoria definitoria dell’ente pubblico.

Nel caso di specie, ritiene il Collegio, in conformità ai canoni ermeneutici di cui all’art. 12 delle disposizioni sulla legge in generale (preleggi) e, in particolare, alla ratio legis, che la nozione di pubblica amministrazione debba essere estesa nel modo più lato, dovendo esservi ricompresi tutti gli enti, incluse le Casse previdenziali, deputati alla cura e al perseguimento di interessi pubblici e quindi connotati dal dover essere che li differenzia, eccezion fatta per la forma, dagli enti di diritto privato.

E tanto in ragione del fatto che l’intenzione del legislatore è stata proprio quella di tutelare il professionista da possibili abusi perpetrati dal contraente forte (in grado di imporre condizioni inique), quale che esso sia: impresa privata, società pubblica o soggetto di rilievo pubblicistico.

Quanto all’ambito oggettivo, è indubbio che l’avviso, nella misura in cui ha predeterminato in maniera fissa, a prescindere dai valori della controversia, i compensi spettanti per i diversi stati e gradi di giudizio discostandosi dai parametri tariffari tabellari di cui al d.m. 147/2022, ha violato l’art. 1 della l. n. 49/2023 ai sensi del quale “per equo compenso si intende la corresponsione di un compenso proporzionato alla quantità e alla qualità del lavoro svolto, al contenuto e alle caratteristiche della prestazione professionale, nonché conforme ai compensi previsti rispettivamente: a) per gli avvocati, dal decreto del Ministro della giustizia emanato ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247” oltre che l’art. 3 ai sensi del quale sono “nulle le clausole che non prevedono un compenso equo e proporzionato all’opera prestata, tenendo conto a tale fine anche dei costi sostenuti dal prestatore d’opera; sono tali le pattuizioni di un compenso inferiore agli importi stabiliti dai parametri per la liquidazione dei compensi dei professionisti iscritti agli ordini o ai collegi professionali, fissati con decreto ministeriale, o ai parametri determinati con decreto del Ministro della giustizia ai sensi dell’articolo 13, comma 6, della legge 31 dicembre 2012, n. 247, per la professione forense”.

Né può ritenersi che la conformità alle tariffe tabellari di cui al d.m. n. 147/2022 sia garantita dall’aprioristica e astratta riduzione percentuale dei relativi valori, essendo il ridetto potere attribuito in via esclusiva al giudice, in sede di liquidazione delle spese legali, avuto riguardo alle caratteristiche della fattispecie concreta.

Inconferente si appalesa, infine, il richiamo, operato dalla difesa di parte resistente, all’orientamento giurisprudenziale formatosi in ordine all’applicazione della disciplina dell’equo compenso con riferimento all’affidamento, all’esito di procedure a evidenza pubblica, di servizi aventi a oggetto prestazioni professionali diverse da quelle forensi, posto che, nel caso in scrutinio, si è, come sopra rammentato, al di fuori del campo di applicazione delle disposizioni del Codice dei contratti pubblici relative ai settori ordinari ai sensi dell’art. 56, comma 1° lett. h), del d.lgs. n. 36/2023.

Alla luce delle sopra esposte motivazioni il ricorso va, dunque, accolto in quanto fondato.»

Piccolo insegnamento: l’autonomia ha dei limiti che anche le Casse di previdenza debbono rispettare.

La funzione previdenziale obbligatoria è riservata allo Stato (art. 38, commi 2 e 4 Cost.). Inoltre, le modifiche al Titolo V della Costituzione (L. Cost. 3/2001) hanno attribuito la legislazione esclusiva in materia di previdenza sociale allo Stato (art. 117, comma 2, lett. o).

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¹ Art. 2 della legge n. 49/2023

1. La presente legge si applica ai rapporti professionali aventi ad oggetto la prestazione d’opera intellettuale di cui all’articolo 2230 del codice civile regolati da convenzioni aventi ad oggetto lo svolgimento, anche in forma associata o societaria, delle attività professionali svolte in favore di imprese bancarie e assicurative nonché delle loro società controllate, delle loro mandatarie e delle imprese che nell’anno precedente al conferimento dell’incarico hanno occupato alle proprie dipendenze più di cinquanta lavoratori o hanno presentato ricavi annui superiori a 10 milioni di euro, fermo restando quanto previsto al secondo periodo del comma 3.
2. Le disposizioni della presente legge si applicano a ogni tipo di accordo preparatorio o definitivo, purché vincolante per il professionista, le cui clausole sono comunque utilizzate dalle imprese di cui al comma 1.
3. Le disposizioni della presente legge si applicano altresì alle prestazioni rese dai professionisti in favore della pubblica amministrazione e delle società disciplinate dal testo unico in materia di società a partecipazione pubblica, di cui al decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 175. Esse non si applicano, in ogni caso, alle prestazioni rese dai professionisti in favore di società veicolo di cartolarizzazione né a quelle rese in favore degli agenti della riscossione. Gli agenti della riscossione garantiscono comunque, all’atto del conferimento dell’incarico professionale, la pattuizione di compensi adeguati all’importanza dell’opera, tenendo conto, in ogni caso, dell’eventuale ripetitività della prestazione richiesta.

 ² Art. 1, comma 2, del d.lgs n. 165/2001

2. Per amministrazioni pubbliche si intendono tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le Regioni, le Province, i Comuni, le Comunità montane, e loro consorzi e associazioni, le istituzioni universitarie, gli Istituti autonomi case popolari, le Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale l’Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le Agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n. 300. (Fino alla revisione organica della disciplina di settore, le disposizioni di cui al presente decreto continuano ad applicarsi anche al CONI).