Infermiere Forense

Il Consiglio di Stato non ha detto no agli infermieri consulenti tecnici d’ufficio. Non ha messo in discussione la competenza della professione infermieristica nelle aule di giustizia e non ha stabilito alcuna esclusione degli infermieri dagli albi dei CTU e dei periti. Ha invece formulato rilievi sul percorso seguito dal Ministero della Giustizia per modificare l’elenco delle categorie professionali e delle specializzazioni ammesse all’albo telematico. Una differenza sostanziale, che nelle prime interpretazioni della vicenda rischia di essere cancellata: quello di Palazzo Spada è soprattutto un richiamo sul metodo, non una bocciatura della presenza degli infermieri nel sistema della consulenza tecnica giudiziaria.

Il nodo è rappresentato dallo schema di decreto predisposto dal Ministero della Giustizia per sostituire l’Allegato A del decreto ministeriale 4 agosto 2023, n. 109, il provvedimento che disciplina le categorie e i settori di specializzazione dell’albo dei consulenti tecnici d’ufficio. Il 7 luglio 2026 la Sezione consultiva per gli atti normativi del Consiglio di Stato, nell’affare n. 00669/2026, con relatore il consigliere Sebastiano Galdino, ha esaminato il testo esprimendo un giudizio differenziato sulle diverse modifiche proposte.

Il via libera è arrivato sulle due modifiche che avevano una natura sostanzialmente vincolata. La prima riguarda l’esecuzione della sentenza del TAR Lazio, sezione V bis, n. 12854 del 26 giugno 2024, relativa alle specializzazioni medico-legali condivise tra la categoria “Psicologia area adulti” e quella della “Medicina e chirurgia”. La seconda concerne l’inserimento nell’albo delle competenze relative alle lingue storiche tutelate dalla legge n. 482 del 1999, dal franco-provenzale al sardo.

Diverso il giudizio sulle nuove categorie professionali che il Ministero intendeva inserire nell’Allegato A. Tra queste figuravano la “professione sanitaria infermieristica – area adulti”, la “professione sanitaria – area minori”, la professione sanitaria ostetrica, gli operatori sanitari massofisioterapisti, i pedagogisti e i periti assicurativi.

Ma è proprio qui che occorre evitare equivoci. Palazzo Spada non ha affermato che gli infermieri non possiedono le competenze necessarie per svolgere funzioni di consulente tecnico o di perito. Non ha sostenuto che la professione infermieristica non debba trovare spazio nell’albo. Non ha neppure censurato la scelta di riconoscere un ruolo più esplicito alle professioni sanitarie nel sistema della giustizia civile e penale. Il Consiglio di Stato ha contestato il percorso istruttorio che ha portato alla predisposizione del provvedimento.

Il principale rilievo riguarda infatti l’analisi di impatto della regolamentazione, la cosiddetta AIR. Dalla documentazione trasmessa emerge che tra luglio e novembre del 2024 sarebbero state svolte consultazioni definite “ristrette” con alcuni ordini e associazioni professionali, senza però che la relazione indicasse in maniera sufficientemente precisa i soggetti coinvolti, i contenuti degli incontri e le ragioni che avevano portato alla selezione degli interlocutori.

Ancora più rilevante è il fatto che non risultano adeguatamente coinvolti altri soggetti interessati dalla riforma, compresi gli operatori del sistema giudiziario e i destinatari indiretti della disciplina. Secondo il Consiglio di Stato, un intervento regolamentare che modifica in maniera significativa l’accesso e l’articolazione dell’albo dei consulenti tecnici deve poggiare su un’istruttoria più ampia, trasparente e partecipata.

Il rischio, altrimenti, è quello di costruire una riforma ascoltando soltanto una parte dei soggetti interessati e di lasciare fuori categorie professionali o istituzionali che potrebbero poi contestare il provvedimento davanti alla giustizia amministrativa. Un’eventualità tutt’altro che teorica, considerato il precedente già costituito dalla sentenza del TAR Lazio che lo stesso decreto avrebbe dovuto, almeno in parte, recepire.

C’è poi un secondo elemento che ha pesato sul giudizio della Sezione consultiva. L’articolo 11 del DM n. 109 del 2023 prevede un’attività di monitoraggio affidata al Comitato tecnico-scientifico per il monitoraggio sull’efficienza della giustizia civile. Nella documentazione esaminata dal Consiglio di Stato non emergerebbe però un adeguato svolgimento di questa verifica. E senza conoscere in maniera approfondita gli effetti prodotti dalla riforma precedente, secondo Palazzo Spada, risulta difficile procedere a ulteriori modifiche dell’impianto regolamentare.

I numeri citati nel parere mostrano quanto sia delicata la questione. Rispetto ai 183.042 consulenti presenti nei precedenti albi analogici, il nuovo sistema telematico registrerebbe una contrazione superiore al 71 per cento. Un dato enorme, che pone interrogativi sull’effettiva capacità del nuovo albo di garantire al sistema giudiziario un numero sufficiente di competenze specialistiche.

Ed è proprio questo uno degli aspetti più interessanti della vicenda. Una consultazione pubblica e realmente aperta potrebbe far emergere non soltanto le esigenze delle nuove categorie professionali, ma anche la necessità di ampliare ulteriormente il numero delle professionalità e delle specializzazioni disponibili per magistrati e tribunali.

Per la professione infermieristica non si tratta dunque di un’esclusione. Una precisazione che la Federazione nazionale degli Ordini delle professioni infermieristiche, la FNOPI, ha voluto sottolineare con forza, respingendo l’interpretazione secondo cui il parere del Consiglio di Stato avrebbe bloccato definitivamente l’ingresso degli infermieri nel mondo delle consulenze tecniche giudiziarie.

«Non sussiste un pericolo di esclusione degli infermieri dal ruolo di CTU o di perito», è la posizione espressa dalla Federazione, che considera la vicenda anche come un’occasione per definire in maniera più chiara e strutturata il contributo che le professioni sanitarie possono offrire al funzionamento della giustizia.

Del resto, gli infermieri sono già presenti nel sistema. Secondo i dati aggiornati a febbraio 2026, l’albo nazionale registra 202 infermieri iscritti come consulenti tecnici d’ufficio e altri 69 iscritti come periti, con una presenza distribuita in tutte le Regioni italiane. La FNOPI partecipa al confronto con il Ministero della Giustizia per contribuire alla definizione del nuovo percorso.

La domanda di fondo, tuttavia, va ben oltre il destino di una singola voce dell’Allegato A. Perché serve un infermiere in un procedimento giudiziario? La risposta è strettamente legata all’evoluzione della sanità e alla crescente complessità del contenzioso sulla responsabilità professionale.

L’apertura alle professioni sanitarie nella consulenza tecnica non nasce certo con lo schema di decreto oggi esaminato dal Consiglio di Stato. L’articolo 3, comma 5, del decreto-legge n. 158 del 2012, il cosiddetto decreto Balduzzi, convertito dalla legge n. 189 dello stesso anno, prevede l’aggiornamento periodico degli albi dei consulenti tecnici d’ufficio per garantire, accanto alla tradizionale competenza medico-legale, una rappresentanza qualificata delle diverse discipline specialistiche dell’area sanitaria.

Un ulteriore passaggio è stato compiuto dalla legge n. 24 del 2017, la legge Gelli-Bianco sulla sicurezza delle cure e sulla responsabilità sanitaria. L’articolo 15 stabilisce che, nei procedimenti civili e penali aventi ad oggetto la responsabilità sanitaria, il giudice debba affidare la consulenza tecnica o la perizia a un medico specializzato in medicina legale e, quando necessario, a uno o più specialisti dotati di specifica e pratica conoscenza della materia oggetto del procedimento.

Ed è proprio questa disposizione che rende difficile sostenere che ogni controversia sanitaria possa essere valutata esclusivamente attraverso la lente del medico legale o dello specialista medico. Quando il procedimento riguarda un’attività propriamente assistenziale, la competenza tecnica necessaria può appartenere alla professione infermieristica.

Il contenzioso sanitario offre esempi molto concreti. Una lesione da pressione insorta durante un ricovero, una caduta del paziente, un errore nella somministrazione della terapia, la gestione di un accesso venoso o di un catetere, l’adeguatezza della sorveglianza in un reparto, la contenzione, il passaggio delle consegne tra un turno e l’altro, la corretta tenuta della documentazione infermieristica: sono tutte questioni che possono richiedere la valutazione di chi conosce dall’interno l’organizzazione e le responsabilità del processo assistenziale.

Non basta, infatti, una conoscenza generica della medicina. Occorre sapere come funziona concretamente l’assistenza, quali protocolli sono applicabili, quali scale di valutazione devono essere utilizzate, come viene costruito un piano assistenziale e quale livello di vigilanza può ragionevolmente essere richiesto in relazione alle condizioni del paziente e all’organizzazione del servizio.

Per valutare un caso di lesione da pressione, per esempio, può essere necessario comprendere l’utilizzo delle scale di rischio, la frequenza dei cambi posturali, la documentazione delle prestazioni e le condizioni effettive in cui operava il personale. Sono valutazioni che investono direttamente il patrimonio professionale dell’infermiere.

Il riconoscimento di una specifica competenza infermieristica in ambito giudiziario ha peraltro una storia già consolidata. Il protocollo d’intesa sottoscritto nel 2018 da FNOPI, Consiglio superiore della magistratura e Consiglio nazionale forense aveva individuato criteri per l’accertamento della “speciale competenza” dell’infermiere chiamato a svolgere funzioni peritali.

Tra gli elementi considerati figuravano la formazione avanzata, l’esperienza professionale, la regolarità della formazione continua e l’assenza di recenti provvedimenti disciplinari, oltre a ulteriori requisiti curriculari. Quel modello individuava anche diverse aree nelle quali potevano essere espresse competenze specialistiche: dalle cure primarie e territoriali all’emergenza-urgenza e all’area intensiva, dall’area medica a quella chirurgica, fino all’assistenza neonatologica e pediatrica e alla salute mentale e alle dipendenze.

Il successivo DM n. 109 del 2023 ha modificato il quadro, trasferendo progressivamente la disciplina all’interno del regolamento e del nuovo portale telematico nazionale.

In questo contesto si colloca la figura dell’infermiere legale e forense. Una professionalità che non può essere ridotta alla semplice presenza in un’aula di tribunale. La consulenza tecnica d’ufficio è certamente uno degli ambiti più visibili, ma il campo di applicazione delle competenze forensi è molto più ampio.

La formazione viene generalmente acquisita attraverso percorsi universitari post-base dedicati all’infermieristica legale e forense, che integrano competenze infermieristiche, diritto, medicina legale, responsabilità professionale e gestione del rischio clinico. Il professionista formato in questo settore può essere chiamato a ricostruire processi assistenziali, valutare la documentazione sanitaria, analizzare eventuali scostamenti dalle buone pratiche e contribuire alla prevenzione del contenzioso.

Le competenze dell’infermiere forense trovano spazio anche nelle strutture sanitarie, nei sistemi di risk management e nella revisione delle procedure assistenziali. Possono essere utilizzate nell’analisi della documentazione infermieristica e degli eventi avversi, nei percorsi dedicati alle vittime di violenza e abuso, negli istituti penitenziari, negli studi legali e nelle compagnie assicurative.

In questi ultimi casi la figura professionale può operare come consulente tecnico di parte, offrendo una valutazione specialistica che integri, senza sovrapporsi, le competenze del medico legale e degli altri professionisti coinvolti.

L’accesso all’albo dei consulenti tecnici d’ufficio è regolato dal DM n. 109 del 2023. Il candidato deve essere iscritto al proprio ordine professionale, possedere una condotta professionale irreprensibile, avere la residenza anagrafica o il domicilio professionale nel distretto del tribunale competente e dimostrare una speciale competenza tecnica nella categoria per la quale presenta la domanda. Tra i requisiti previsti vi è anche un periodo minimo di esercizio della professione, generalmente individuato in almeno cinque anni.

Le domande vengono presentate attraverso il portale telematico del Ministero della Giustizia in due finestre annuali, dal 1° al 30 aprile e dal 1° al 31 ottobre. L’iscrizione non rappresenta tuttavia un punto di arrivo definitivo: deve essere periodicamente confermata e il rispetto degli obblighi formativi costituisce un elemento essenziale per la permanenza nel sistema.

Secondo la FNOPI, il sistema informatico contempla già riferimenti alla “professione sanitaria infermieristica” e consente di indicare specifiche competenze professionali. La questione oggi riguarda soprattutto la definizione organica della posizione della categoria all’interno della disciplina regolamentare.

La forte riduzione del numero dei professionisti iscritti al nuovo albo telematico dovrebbe spingere il Ministero della Giustizia a interrogarsi non soltanto sulle modalità di inserimento di una singola categoria professionale, ma sulla capacità complessiva del sistema di offrire ai magistrati tutte le competenze necessarie.

La medicina e la sanità contemporanee sono diventate sempre più specializzate. Anche il contenzioso segue questa evoluzione. Pretendere che una sola figura professionale possa possedere tutte le conoscenze necessarie per ricostruire e valutare ogni segmento di un percorso sanitario rischia di produrre consulenze meno precise e, in ultima analisi, decisioni meno informate.

È questa la vera sfida che si apre. Non si tratta di assegnare agli infermieri uno spazio simbolico nell’albo dei CTU, ma di comprendere quale ruolo debbano svolgere le diverse competenze professionali nella ricostruzione della verità tecnica all’interno di un processo.

L’obiettivo non dovrebbe essere semplicemente quello di ottenere una nuova casella in un elenco ministeriale. La questione è più ampia: assicurare che, quando un giudice deve decidere su un’attività assistenziale complessa, possa rivolgersi alla competenza di chi quella attività la conosce realmente.

L’infermiere forense non chiede di sostituirsi al medico legale, né di occupare spazi professionali altrui. Chiede che il processo riconosca un principio apparentemente semplice ma fondamentale: per giudicare correttamente una specifica attività sanitaria è necessario disporre della competenza tecnica più appropriata.

Ed è su questo terreno che si misurerà il futuro della professione infermieristica nel sistema delle consulenze tecniche giudiziarie: non sulla difesa corporativa di una categoria, ma sulla necessità di garantire alla giustizia competenze sempre più adeguate alla complessità della sanità contemporanea.